Надіслати свою гарну роботу до бази знань просто. Використовуйте форму нижче
Студенти, аспіранти, молоді вчені, які використовують базу знань у своєму навчанні та роботі, будуть вам дуже вдячні.
Розміщено на http://www.allbest.ru
Вступ
Глава 1. Державна служба. Поняття державної посади
Глава 2. Муніципальна служба. Поняття муніципальної посади
Висновок
Список літератури
ВСТУП
Держава, будучи особливою організацією публічної політичної влади панівного класу (соціальної групи, блоку класових сил всього народу), має завдання і функції. Ці завдання та функції практично реалізуються за допомогою конкретних дій особового складу, що знаходиться на службі у держави – державних службовців. Держава набуває реальності і чинності саме в цих кадрах у контингенті його службовців. Завдання та функції держави стають, за їх практичної реалізації, завданнями та функціями набраних державою, службовців. Від державних службовців залежить робота держави. Державна служба продовжує та завершує організацію механізму держави, роблячи її готовою та придатною до практичної реалізації завдань та функцій держави. У кожну ланку державного механізму служба вносить життя, комплекс заходів, засобів, форм та методів для реальної, практичної діяльності. У становленні державності будь-якого виду державна служба виступає як найперший організаційний засіб виконання державою своїх цілей. У структурі державної службирозрізняються чітко дві сторони, дві групи відносин: організація державної служби її підготовка та службова діяльність, здійснення кожним службовцем і всіма ними разом своїх службових практичних повноважень. Організація державної служби означає її формування для діяльності та включає велике коло питань: встановлення посадових найменувань та визначення повноважень з кожної посади, вироблення правил надходження на державну службу, підготовка кадрів та підвищення їх кваліфікації, правила просування по службі, застосування заходів заохочення та заходів дисциплінарної та іншої відповідальності, правил проходження служби та припинення службових відносин та деякі інші правила. Це велика сфера відносин пов'язана з кадрами і має підготовчі цілі для практичної діяльності. Інша сторона державної служби - це практична діяльність державних службовців щодо реалізації доручених їм повноважень. Кожен службовець обіймає посаду, визначальну обсяг його повноважень, які підлягають реалізації. З боку матеріального змісту ці повноваження вельми різноманітні (у сфері владної діяльності, виконавчої, правосуддя тощо), різноманітні вони і за правовими формами своєї реалізації (складання документів, робота з ними, прийом осіб, розгляд скарг тощо) .). Державна служба є одним із правових інститутів, норми якого регулюють обидві сторони державної служби (організацію державної служби та здійснення державними службовцями практичних повноважень). Як правовий інститут державна служба об'єднує норми різних галузей права – адміністративного, трудового фінансового та деяких інших галузей і тому належить до складних правових інституцій. В даний час ця тема широко обговорюється в наукових колах, на сторінках монографій, навчальних посібників, виходить маса законів та підзаконних нормативних правових актів. Це пов'язано з новими підходами до розуміння і місце державної служби в сучасній російській державі, а також з реформами, що проводяться в цьому напрямку. державний муніципальний служба посада
У ст. 1 Федерального закону «Про систему державної служби Російської Федерації» державну службу визначено як професійну службову діяльність громадян Російської Федерації щодо забезпечення виконання повноважень: Російської Федерації; федеральних органів структурі державної влади, інших федеральних державні органи; суб'єктів Російської Федерації; органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, інших державних органів суб'єктів Російської Федерації; осіб, які заміщають посади, встановлювані Конституцією Російської Федерації, федеральними законами безпосереднього виконання повноважень федеральних державні органи; осіб, які заміщають посади, які встановлюються конституціями, статутами, законами суб'єктів Російської Федерації для безпосереднього виконання повноважень державних органів суб'єктів Російської Федерації. Аналогічно у ст. 2 Федерального закону «Про основи муніципальної служби в Російській Федерації» муніципальна служба - це професійна діяльність, яка здійснюється на постійній основі на муніципальній посаді, яка не є виборною.
Державні та муніципальні службовці за чинним законодавством - громадяни Росії, які здійснюють професійну службову діяльність (виконують професійні обов'язки) за посадами державної або муніципальної служби та отримують за це грошове утримання (винагорода, забезпечення) з бюджету відповідного рівня. Заняття будь-якої державної посади державної служби або муніципальної посади муніципальної служби є обов'язковою та визначальною ознакою поняття, відповідно, державного або муніципального службовця. Сучасне законодавство про службу не дає легального загального визначення поняття посади, тому необхідно усвідомити організаційно-юридичну сутнісну характеристику поняття державного чи муніципального органу, передбачену чинним законодавством та штатно-організаційними нормативами;
2) за кожною посадою закріплено частину компетенції відповідного державного або муніципального органу з точним встановленням компетенційних органів. посадових обов'язківта повноважень особи, яка заміщає цю посаду;
3) професійно-кваліфікаційні характеристики та вимоги, що пред'являються державою до особи, яка її заміщає або претендує на зайняття цієї посади, чітко закріплені за кожною посадою.
Усі посади державної служби поділяються на: посади федеральної державної цивільної служби; посади державної цивільної служби суб'єкта Російської Федерації; військові посади; посади правоохоронної служби
Необхідно розрізняти та чітко розмежовувати поняття «державна посада» та «посада державної служби».
РОЗДІЛ1 . ДЕРЖАВНА СЛУЖБА. ПОНЯТТЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОСАДИ
1.1 Категорії,ознаки та групи державноїпосади
Державним службовцям належить найважливіша рольу вирішенні таких завдань, як управління економікою, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами, зміцнення російської державності та реформування суспільства на основах демократії та права.
Коло та зміст нормативних правових актів, якими регулюються питання державної служби, визначаються умовами (передумовами) виникнення та реалізації державно-службових відносин. Це насамперед означає, що до вирішення питань, пов'язаних із заміщенням посади та здійсненням державними службовцями своїх повноважень, необхідно визначити систему органів державної влади та внутрішню (організаційно-штатну) структуру, затвердити перелік державних посад та класифікувати їх за категоріями та групами, встановити обсяг повноважень та функцій з кожної посади, а також кваліфікаційні вимоги до державних службовців, які заміщають ці посади (за освітою, стажем та досвідом роботи за спеціальністю тощо).
Правові норми регламентують питання проходження служби: надходження на державну службу; способи заміщення вакантних посад; присвоєння кваліфікаційних розрядів; атестацію державного службовця; припинення державної служби.
Необхідною передумовою реалізації державно-службових відносин є визначення конкретних державних органів та посадових осіб, яким надається право здійснювати прийом на державну службу, а також призначати та переміщати їх на посадах, надавати їм кваліфікаційні розряди.
Важливим елементом роботи з кадрами державних органів є здійснення державної кадрової політики. Кадрова політика закріплюється у законах, інших нормативних правових актах, з яких і втілюється в життя. Успіх кадрової політики прямо залежить від якості державного апарату, від виконання ним законодавства, від виконавчої дисципліни.
У погляді сутність державної служби існує три погляду.
По-перше, державна служба розглядається як інститут, що виражає інтереси всього суспільства, тобто вона має загальносоціальний характер.
По-друге, державна служба сприймається як інститут, який виражає, передусім, інтереси привілейованих груп і, отже, вона має класовий характер.
По-третє, державна служба сприймається як інститут, який має двоїстий характер, тобто, для неї притаманні загальносоціальна та класова сторона сутності. Останній погляд пов'язаний із тим, що державна служба виконує спільні завдання, які торкаються інтересів усіх соціальних груп, але при цьому привілейованим групам вдається приватизувати інститути державної служби, підпорядкувати їх своїм егоїстичним інтересам. Слід також зазначити, що обставина, що державна служба має тенденцію до бюрократизації, коли вона працює переважно на себе.
Державна служба виступає як інститут, що пов'язує державу із суспільством, громадянина з державою.
Державна служба забезпечує управління громадськими справами, регулювання суспільних проблем. Державна служба деякими дослідниками розглядається як елемент механізму державного управління.
Державна служба - найважливіший адміністративно-правовий інститут, якому системі адміністративно-правового регулювання відведено роль «локомотива» задля забезпечення «руху» державного управління.
Державна служба розглядається вченими і в контексті обговорення більш загальних державно-правових явищ: наприклад, коли йдеться про функції держави, державне управління, державний апарат та її діяльність.
Однак лише в небагатьох наукових публікаціях автори намагаються узагальнити досвід нормативного регулювання державно-службових відносин у Російській Федерації. Тим часом потреба у серйозному аналізі основних норм чинного законодавства про державну службу та головні напрями реформування державної служби давно назріла, так як і в теорії, і на практиці зустрічається безліч проблем організації та функціонування російської публічної служби. Питання державної та муніципальної служби у тому чи іншому вигляді аналізувалися Конституційним Судом РФ. Досі в законодавстві не було визначення поняття «державна служба». У юридичній літературі в це поняття вкладалося виконання службовцями державних організацій (органів, підприємств, установ тощо) трудової діяльності відповідно до посад, спрямованої на здійснення завдань і функцій держави та оплачуваної ним. При цьому державними службовцями вважалися всі службовці будь-якої державної організації.
Якщо раніше під державною службою малося на увазі виконання службовцями будь-яких посадових обов'язків, у будь-яких державних організаціях (державних органах, на підприємствах, в установах і т.д.), то, згідно з Федеральним законом «Про систему державної служби Російської Федерації», державна служба Російської Федерації - це професійна службова діяльність громадян Російської Федерації щодо забезпечення виконання повноважень:
Російської Федерації;
Федеральних органів структурі державної влади, інших федеральних державних;
суб'єктів Російської Федерації;
органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, інших державних органів суб'єктів Російської Федерації;
осіб, які заміщають посади, встановлювані Конституцією Російської Федерації, федеральними законами безпосереднього виконання повноважень федеральних державні органи;
Особ, які заміщають посади, які встановлюються конституціями, статутами, законами суб'єктів Російської Федерації для безпосереднього виконання повноважень державних органів суб'єктів Російської Федерації.
Особливості поняття державної служби, що випливають із Федерального закону «Про систему державної служби Російської Федерації», такі:
По-перше, це діяльність державно-значущого характеру, саме державна діяльність.
По-друге, вона лише частина державної діяльності, а саме тією мірою, якою вона забезпечує виконання повноважень державно-владного характеру, властивих Російській Федерації ( складовим частинамдержави), а також особам, які заміщають державні посади Російської Федерації та її суб'єктів.
По-третє, це діяльність професійного характеру, що відповідає спеціальним вимогам, що висуваються до її суб'єктів, як яких виступають державні службовці.
Державна посада - це заснована в установленому порядку державним органом (шляхом прийняття колегіального рішення або одноосібного розпорядження посадової особи) первинна структурна одиниця, яка відображає утримання та обсяг повноважень особи, що її займає, і утримується за рахунок фінансових коштів державного бюджету (сюди включається заробітна плата службовця, який займає дану посаду, її технічне забезпечення, встановлені пільги та гарантії службовців та ін.).
Посади федеральної державної цивільної служби засновуються федеральним законом або указом Президента Російської Федерації, посади державної цивільної служби суб'єктів Російської Федерації - законами або іншими нормативними правовими актами суб'єктів Російської Федерації з урахуванням положень цього Закону з метою забезпечення виконання повноважень державного органу або особи, яка заміщає державну посаду .
Посади цивільної служби поділяються на категорії та (або) групи.
Відповідно до Федерального закону «Про систему державної служби в РФ» (Глава 2) виділяють такі категорії посад цивільної служби:
1) керівники - посади керівників та заступників керівників державних органів та їх структурних підрозділів(далі також - підрозділ), посади керівників та заступників керівників територіальних органів федеральних органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів, посади керівників та заступників керівників представництв державних органів та їх структурних підрозділів, що заміщуються на певний термін повноважень або без обмеження строку повноважень;
2) помічники (радники) - посади, що засновуються для сприяння особам, які заміщають державні посади, керівникам державних органів, керівникам територіальних органів федеральних органів виконавчої влади та керівникам представництв державних органів у реалізації їх повноважень та заміщувані на визначений термін, обмежений строком повноважень зазначених осіб або керівників;
3) фахівці - посади, що засновуються для професійного забезпечення виконання державними органами встановлених завдань та функцій та заміщуються без обмеження строку повноважень;
4) які забезпечують спеціалісти - посади, що засновуються для організаційного, інформаційного, документаційного, фінансово-економічного, господарського та іншого забезпечення діяльності державних органів та заміщуються без обмеження строку повноважень.
Посади цивільної служби поділяються на такі групи:
1) найвищі посади цивільної служби;
2) основні посади цивільної служби;
3) провідні посади цивільної служби;
4) старші посади цивільної служби;
5) молодші посади цивільної служби.
Усередині груп деяких посад федеральної державної цивільної служби передбачена градація на розряди. Деякі експерти у дробленні посад державної цивільної служби вбачають відродження в нових історичних умовах старої негативної традиції Табелі про ранги. Ймовірно, розробники закону припускали, що таке подрібнення дозволить чіткіше встановити кваліфікаційні вимоги до службової діяльності та посадових обов'язків державних службовців, які заміщають посаду кожної із запроваджених категорій, дозволити чіткіше розподілити функціональні обов'язки.
Посади федеральної державної цивільної служби, класифіковані за державними органами, категоріями, групами, а також за іншими ознаками, становлять переліки посад федеральної державної цивільної служби, що є відповідними розділами Реєстру посад федеральної державної цивільної служби. Реєстр посад федеральної державної цивільної служби затверджується указом Президента Російської Федерації.
Державні посади цивільної служби набувають легітимного характеру лише після включення їх до відповідних реєстрів. Реєстр є переліком посад цивільної служби, офіційно включених до відповідних нормативних документів. Вони ведуться на електронних носіях із забезпеченням захисту від несанкціонованого доступу та копіювання. Усього має бути три реєстри: федеральний, регіональний та зведений. Зведений реєстр посад громадянської служби Російської Федерації утворюється з реєстру посад федеральної цивільної служби та реєстрів посад цивільної служби суб'єктів Російської Федерації. Останній реєстр було запроваджено указом Президента РФ від 31.12.2005 р. №1574 «Про Реєстр посад федеральної державної цивільної служби». Це найоб'ємніший і найґрунтовніший нормативний документподібного роду. Важливим напрямом реформування державної служби є створення умов посадового (службового) зростання державних службовців. За період служби у багатьох службовців, які заміщають посади цивільної служби, відбувається неодноразова послідовна зміна посад з моменту вступу на службу та закінчуючи звільненням із неї.
Проходження державної служби є найважливіший елементінституту державної служби, оскільки у цьому тимчасовому відрізку і реалізується правової статус державного службовця. Проходження цивільної служби - діяльність з комплектування політичних і адміністративних державних посад - включає послідовну зміну державними службовцями посад у державній адміністрації (її структурних підрозділах), зміна багатьох фактичних даних, що характеризують державно-службове правове становище службовців (персональні класні чини, військові та спеціальні звання , почесні звання, вчені ступеня та звання, конкретні особливості виконання службових обов'язків, механізм та види відповідальності тощо). Кожен державний службовець має індивідуальний посадовий (службовий) шлях (кар'єру). Тому проходження служби практично завжди також індивідуально.
Існують різні аспекти проходження державної служби:
Суспільний аспект відображає соціальний зміст та призначення проходження держслужби у плані здійснення державними службовцями функцій держави та конституційних установлень щодо захисту прав і свобод громадян;
Організаційний аспект укладає у собі початку організації проходження державної служби;
Правовий аспект має своїм змістом правове забезпечення проходження держслужби;
Особистісний аспект виявляється у можливості реалізації службовцями у процесі служби своїх здібностей та отримання їх адекватної оцінки;
Технологічний аспект є набір процедур та операцій, що забезпечують проходження службовцями державної служби.
Проходження державної цивільної служби з юридичної точки зору поєднує правові норми, що встановлюють такі питання:
Заміщення державних посад;
спеціальна професійна підготовка працівників різних державних органів;
Сумісництво;
Реальне виконання службовцями своїх посадових обов'язків та реалізації прав;
порядок присвоєння кваліфікаційних розрядів, спеціальних звань;
Заохочення службовців та притягнення їх до відповідальності (до різних видів юридичної відповідальності);
Атестація державних службовців, просування (переміщення) по службі, умови служби;
Соціально-правовий захист (гарантії, пільги, компенсації) державних службовців;
Підстави та способи припинення державної служби.
Період проходження служби поділяється на ряд етапів, кожен з яких відповідає рівню кваліфікації працівника органу управління, досвіду його службової діяльності, здібностям професійно вирішувати завдання, що стоять перед ним. Вирізняють такі етапи проходження держслужби:
Адаптаційний етап - він має яскраво виражений пристосувальний характер і властивий службовцям, знову прийнятим на службу, або в період освоєння ними нової посади; що вимагає від керівників державних органів, кадрових служб, досвідчених службовців надання всілякої допомоги новачкам у тому професійному становленні, застосування стосовно них різних форм наставництва, не сковуючи, втім, їх ініціативу, здатність самостійно вирішувати виникаючі службові завдання.
Етап високопрофесійного виконання державної посади. Для цього етапу характерне глибоке знання службовців особливостей своєї посади, її функцій, технологій виконання, високий рівеньпрофесіоналізму у виконанні службових обов'язків. Щодо цієї категорії державних службовців, які становлять основу кадрового складу держслужби, необхідно застосовувати різні формистимулювання їхньої службової діяльності, своєчасно переміщати по горизонталі та вертикалі, забезпечувати їм можливість перепідготовки та підвищення кваліфікації, саме, перш за все з них формувати кадровий резерв, допомагати зростати у професійному відношенні, що й дозволить отримати максимальну віддачу від чесного та сумлінного виконання ними службового обов'язку. .
Інноваційний етап проходження служби властивий службовцям, які мають підвищеним рівнемінтелектуального розвитку, нестандартним підходом до вирішення службових завдань, пошуком та впровадженням різноманітних нововведень в управлінську діяльність, процес прийняття та реалізації рішень, що сприяє докорінним, якісним змінам в об'єкті управління, значно підвищує коефіцієнт його корисної дії.
Етап завершення проходження служби.
Процеси проходження державної служби регулюються федеральним законодавством, законами суб'єктів Російської Федерації, іншими нормативно-правовими актами. Ними визначаються порядок прийому на державну цивільну службу, проходження випробувального терміну, особливості умов служби, порядок проведення атестації службовців, присвоєння класних чинів та багато інших питань.
Між актом надходження на службу та звільненням із неї можливі різні переміщення державного службовця по службі. Вони можуть бути пов'язані з різними обставинами - посадове (службове) або професійне зростання, оновлення або ротація кадрів, переміщення на рівнозначну посаду, за необхідності заміщення іншої посади, за станом здоров'я, у зв'язку з віком, сімейними обставинами, при вступі на навчання, зниження на посаді і таке інше.
Кожне переміщення оформляється наказом відповідного керівника (посадової особи) із зазначенням підстави переміщення.
У системі державного управління в Росії склався і діє певний порядок просування по службі, заснований на здібностях працівника, отриманої ним підготовки, стажі та інших факторах. Порядок просування та критерії дуже різняться залежно від умов найму, виду роботи, посади.
Найчастіше просування ґрунтується на стажі роботи. Однак у Останніми рокамиспостерігається зрушення у підході від стажу до якості праці. У зв'язку з цим все більше поширюються методи оцінки якості на основі іспитів, рейтингів, ефективності та звітів про минулу діяльність службовця.
Так, створення налагодженого механізму кар'єрного росту, заснованого на сукупності таких факторів, як досвід роботи, професійні навички та відповідність займаній посаді, створює потужний стимул для покращення роботи цивільних службовців, для підвищення ефективності державного управління.
До складу заходів належної та можливої поведінки цивільного службовця з необхідністю включається і відповідальність за невиконання або неналежне виконання покладених на нього обов'язків, заборон та вимог. Відповідальність виявляється у застосуванні до цивільного службовця різних стягнень і покарань за допущення вчинків та дій, які юридично визнаються забороненими та шкідливими. Розрізняють чотири види відповідальності цивільного службовця:
1) дисциплінарну;
2) адміністративну;
3) матеріальну;
4) кримінальну.
Службова дисципліна на цивільній службі – обов'язкове для цивільних службовців дотримання службового розпорядку державного органу та посадового регламенту, встановлених відповідно до ФЗ «Про державну цивільну службу Російської Федерації», іншими Федеральними законами, іншими нормативними правовими актами, нормативними актами державного органу та зі службовим контрактом.
За скоєння кожної дисциплінарної провини, тобто за невиконання або неналежне виконання цивільним службовцем з його вини покладених на нього посадових обов'язків, представник наймача має право застосувати одне з таких дисциплінарних стягнень:
1) зауваження;
2) догана;
3) попередження про неповну посадову відповідність;
4) звільнення з посади цивільної служби, що заміщується;
5) звільнення.
У разі звільнення цивільний службовець включається до кадрового резерву для заміщення іншої посади цивільної служби на конкурсній основі.
Тут дещо в завуальованій формі, але досить прозоро проводиться лінія служіння цивільного службовця не закону, а безпосередньо вищому начальнику, переважно представнику наймача. Саме на його розсуд громадянський службовець, який вчинив дисциплінарну провину, може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності або навіть звільнений. Керівник може, але не повинен вживати заходів дисциплінарного стягнення. Він несе відповідальності за свою бездіяльність, або неприйняття заходів щодо цивільного службовця, який несумлінно виконує свої обов'язки.
Порядок застосування та зняття дисциплінарного стягнення регулюється статтею 58 ФЗ «Про державну службу Російської Федерації». Перед застосуванням дисциплінарного стягнення проводиться службова перевірка. Порядок проведення службової перевірки регулюється статтею 59 ФЗ «Про державну цивільну службу Російської Федерації». Застосування до державних службовців дисциплінарних заходів дозволить підвищити рівень дисципліни, відповідальності за невиконання посадових обов'язків та за прийняті ними рішення.
Адміністративна відповідальність цивільний службовець несе за загальним правиламнарівні з рештою громадян Росії, як це передбачено Кодексом про адміністративні правопорушення та іншими нормативними правовими актами. Матеріальна відповідальність настає за службову провину, внаслідок якої завдається матеріальна шкода державі, підприємству, організації, установі та виражається у відшкодуванні цивільним службовцям заподіяної ним майнової шкоди. До кримінальної відповідальності цивільні службовці притягуються на загальних з усіма громадянами підставах.
РОЗДІЛ 2. МУНІЦИПАЛЬНА СЛУЖБА. ПОНЯТТЯ МУНІЦИПАЛЬНОЇ ПОСАДИ
2.1 Категорії,ознаки та групи муніципальноїпосади
Муніципальна служба, згідно з Федеральним законом «Про основи муніципальної служби в Російській Федерації», - це професійна діяльність, що здійснюється на постійній основі на муніципальній посаді, яка не є виборною.
Термін «муніципальна служба» («муніципальні службовці») вступив у оборот разом із розвитком законодавства про місцеве самоврядування, розробкою теорії муніципального права. Можна вважати, що це поняття поєднує всіх службовців, зайнятих виконанням різних функцій органів місцевого самоврядування.
Здається, що муніципальні службовці за своїм правовим статусом (його основним складовим, «ідеології» служби) не відрізняються від державних службовців, оскільки зі статусно-функціональної точки зору однакові їхні права, обов'язки, відповідальність, коло повноважень, види служби, надходження на службу і припинення службових відносин і т. д. Іншими словами, традиційні елементи статусу державного службовця характерні і для муніципального: поняття службовця, права, обов'язки, проходження служби, атестація і т. д. Зрозуміло, для муніципальних службовців діють спеціальні закони та , прийняті законодавчими органами суб'єктів Федерації, і навіть органами місцевого самоврядування; вони-то й визначають специфічний рівень компетенції та посадовий статус муніципальних службовців.
Можна виділити такі основні ознаки муніципальної служби:
1. це особливий виглядпублічної служби, тобто в органах місцевої публічної влади, муніципальної освіти;
2. заміщення муніципальним службовцям муніципальної посади, яка є виборною посадою;
3. це професійна діяльність у органах місцевого самоврядування, за здійснення якої державні службовці отримують грошове утримання місцевого бюджету (бюджету державного образования); муніципальні службовці - це особи, які несуть службу посадах органів місцевого самоврядування;
4. це діяльність із виконання повноважень відповідних органів, т. е. діяльність, що у підпорядкуванні муніципального образования;
5. це діяльність, що організується на постійній основі, тобто муніципальні службовці здійснюють повноваження органу місцевого самоврядування як основну роботу протягом невизначеного часу (постійно); виборні посадові особи, навпаки, діють протягом певного проміжку часу (тимчасово). Постійна основа діяльності муніципальних службовців забезпечуватиме професіоналізм муніципальної служби, її стабільність, і в певному сенсі вона можна порівняти з принципом незмінності чиновників у європейських країнах.
Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» встановлює, що правове регулювання муніципальної служби, включаючи вимоги до муніципальних посад муніципальної служби, визначення статусу муніципального службовця, умови та порядок проходження муніципальної служби здійснюється федеральним законом, а також прийнятими з ним законами суб'єктів РФ та статутами муніципальних утворень.
Основи муніципальної служби Російській Федерації регулюються Федеральним законом «Про основи муніципальної служби Російській Федерації». Правова регламентація муніципальної служби, що включає вимоги до посад, статус муніципального службовця, умови та порядок проходження муніципальної служби, управління службою, визначається статутом муніципального освіти відповідно до законів суб'єктів РФ та федеральним законом, що встановлює правові основи муніципальної служби Російської Федерації. Органи місцевого самоврядування, реалізуючи законодавство про муніципальну службу та приймаючи відповідні нормативні правові акти у цій сфері, повинні керуватися федеральним законодавством та законодавством суб'єктів РФ про муніципальну службу, яке у законах про муніципальну службу визначає предмети ведення служби муніципального.
Муніципальна посада - це посада, передбачена статутом муніципальної освіти відповідно до закону суб'єкта РФ, із встановленими повноваженнями на вирішення питань місцевого значення та відповідальністю за здійснення цих повноважень, а також посаду в органах місцевого самоврядування, які утворюються відповідно до статуту муніципальної освіти, із встановленими колом обов'язків щодо виконання та забезпечення повноважень цього органу місцевого самоврядування та відповідальністю за виконання цих обов'язків.
Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації» встановив три групи посадових осіб, які працюють у органах місцевого самоврядування:
1. виборні посадові особи місцевого самоврядування;
2. посадові особи місцевого самоврядування;
3. член виборного органу місцевого самоврядування - виборна посадова особа органу місцевого самоврядування, сформованого на муніципальних виборах.
Вони різняться головним чином способом заміщення посад і характеру адміністративних повноважень. У зв'язку з цим усі муніципальні посади поділяються на дві групи:
1. виборні муніципальні посади, що заміщуються в результаті муніципальних виборів (депутати представницького органу місцевого самоврядування; члени іншого виборного органу місцевого самоврядування; виборні посадові особи місцевого самоврядування), а також заміщувані на підставі рішень представницького або іншого виборного органу місцевого самоврядування щодо осіб, обраних до складу зазначених органів у результаті муніципальних виборів;
2. інші муніципальні посади, які замінюються шляхом укладання договору (трудового договора); закони суб'єктів РФ про муніципальну службу називають їх муніципальними посадами муніципальної служби.
До муніципальних посад муніципальної служби ставляться все муніципальні посади, які є виборними. Отже, глави муніципальних утворень, депутати та інші виборні посадові особи місцевого самоврядування не належать до муніципальних службовців. Муніципальними службовцями також є особи, виконують обов'язки з технічного забезпечення органів місцевого самоврядування. Правовий статус осіб, які заміщають виборні муніципальні посади, законодавством про муніципальну службу не визначається.
Муніципальні посади муніципальної служби встановлюються нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування відповідно до реєстру муніципальних посад муніципальної служби, який затверджується законом суб'єкта РФ. Цим же законом визначається співвідношення муніципальних посад муніципальної служби та посад державної служби Російської Федерації з урахуванням кваліфікаційних вимог, що висуваються до відповідних посад муніципальної та державної служби.
Посади муніципальної служби поділяються такі групи:
1) вищі посади муніципальної служби;
2) основні посади державної служби;
3) провідні посади муніципальної служби;
4) старші посади муніципальної служби;
5) молодші посади державної служби.
Співвідношення посад муніципальної служби та посад державної цивільної служби суб'єкта Російської Федерації з урахуванням кваліфікаційних вимог до відповідних посад муніципальної служб та посад державної цивільної служби суб'єкта Російської Федерації встановлюється законом суб'єкта Російської Федерації.
Таким чином, можна зробити висновок про те, що посада муніципальної служби - посада в органі місцевого самоврядування, апараті виборчої комісії муніципальної освіти, що утворюються відповідно до статуту муніципальної освіти, із встановленим колом обов'язків щодо забезпечення виконання повноважень органу місцевого самоврядування, виборчої комісії муніципального освіти або особи, яка заміщає муніципальну посаду.
ВИСНОВОК
Підбиваючи підсумки роботи, відзначимо основні положення. Сучасна державна служба РФ є правову матерію, що у постійному русі: вона змінюється, доповнюється, йде пошук нових інструментів у вирішенні існуючих проблем, розробляються нові нормативні акти, що регламентують державно-службові відносини.
Головна відмінність муніципального службовця від державного корениться у статті 12 Конституції РФ, у якій сказано, що «органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади».
Тому на відміну від державного службовця муніципальний службовець не перебуває на службі у держави. Він здійснює професійну діяльність із забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування, які покликані на користь та від імені населення безпосередньо вирішувати питання місцевого значення.
Муніципальна служба є складним соціально-правовим інститутом. Цей інститут являє собою систему правових норм, що регламентують права та обов'язки, обмеження, заборони, стимулювання, відповідальність службовців, порядок виникнення та припинення службових відносин. У моральному аспекті – розглядає етичні основи муніципальної служби. Якщо говорити про відмінність завдань муніципальних службовців від завдань державних службовців, воно полягає у рівні (федеральний, регіональний, місцеве самоврядування), тобто якісної відмінності немає: усе спрямовано поліпшення добробуту суспільства, задоволення громадських інтересів.
Важливим відмітною ознакою, яким володіє муніципальна служба є те, що це діяльність з виконання повноважень
органів місцевого самоврядування, тобто діяльність, яка у підпорядкуванні муніципального освіти, а муніципальні службовці отримують грошове утримання з місцевого бюджету. Звідси випливає, що муніципальним службовцем є громадянин Російської Федерації, котрий обіймає встановленому федеральним законодавством і законодавством суб'єктів федерації порядку включену до штату посад у структурі муніципальної адміністрації, має кваліфікаційний розряд (спеціальне звання, ранг, чин, ступінь, клас) уклав з держав договір, який здійснює надані йому функції та повноваження, що отримує грошове утримання та має гарантований державою соціально-правовий статус.
СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ
1. Федеральний закон "Про систему державної служби Російської Федерації" від 27.05.2003 N 58-ФЗ // "Російська газета", N 104, 31.05.2003 (ред. від 01.12.2007)
2. Федеральний закон Російської Федерації від 2 березня 2007 р. N 25-ФЗ Про муніципальну службу в Російській Федерації//Інформаційно-довідкова система «Консультант-Плюс».
3. Манохін В. М. «Служба та службовець у Російській Федерації: правове регулювання. М. 2003.
4. Кокотов А.М., Соломаткін А.С. Муніципальне право России.- М.: Юрист, 2010.-237с.
5. Федеральний закон від 2.03.2007 № 25-ФЗ «Про муніципальну службу в Російській Федерації» / / УПС «КонсультантПлюс» 2014
Розміщено на Allbest.ru
...Подібні документи
Поняття, сутність та принципи державної посади Російської Федерації. Посадова структура федеральної служби. Реєстр державної служби. Порядок надання класних чинів службовцям. Історія виникнення муніципальної посади у Росії.
курсова робота, доданий 20.06.2012
Правова основа сучасної державної цивільної служби, засади її функціонування. Методичний бік розвитку корпусу державних службовців. Посади державної служби Російської Федерації, характеристика основних категорій.
контрольна робота , доданий 13.04.2013
Поняття, сутність та функції державної служби. Посади державної цивільної служби, їх категорії та групи. Порядок проходження державної цивільної служби. Службова дисципліна, дисциплінарна провина та дисциплінарне стягнення.
контрольна робота , доданий 18.04.2011
Державна служба Російської Федерації як професійна службова діяльність громадян держави щодо забезпечення виконання певних повноважень. Дослідження, класифікація посад державної цивільної та муніципальної служби до.
контрольна робота , доданий 12.07.2011
Поняття державної служби, її система та види. Визначення та принципи державної цивільної служби, порядок призначення на неї та проходження, існуючі посади. Відповідальність державних службовців та сутність конфлікту інтересів.
курсова робота , доданий 18.03.2010
Історичні факти: княжа служба Київської Русі ІХ-першої чверті XII століть. Поняття та статус державної посади. Класифікація посад цивільної служби (категорії та групи). Обробка та зберігання персональних даних цивільного службовця.
контрольна робота , доданий 23.07.2012
Система та види державної служби, особливості її реформування. Поняття та види державної посади. Характер взаємодії Федерації та суб'єктів Федерації. Класифікація та структура державної цивільної служби, її основні проблеми.
дипломна робота , доданий 14.08.2011
Розвиток муніципальної служби як виду громадської служби Російської Федерації. Органи місцевого самоврядування у системі управління державою. Організаційно-правове регулювання, співвідношення муніципальної та державної цивільної служби.
дипломна робота , доданий 20.01.2012
Основи муніципальної служби. Конкурс на заміщення посади голови місцевої адміністрації. Конкурс заміщення муніципальної посади. Нормативне обґрунтування муніципальної служби на муніципальному рівні. Конкурс на заміщення вакантної посади.
курсова робота , доданий 10.09.2008
Система та ієрархія державної служби в сучасної Росії. Взаємозв'язок понять "система державного управління" та "система державної служби". Основні посади державної цивільної служби: категорії, групи та порядок проходження.
Лекція 2. Основи муніципальної служби у сучасній державі
1. Поняття та ознаки муніципальної служби
Розглянувши в попередній лекції поняття та сутність державної служби, що охоплює діяльність як вищих органів державної влади, так і структур, що забезпечують виконання функцій держави, слід звернутися до аналізу муніципальної служби та визначити її сутнісні відмінності від державної служби. Якщо термін «державний» відносить нас до розуміння держави як політичної організації, що має суверенітет і встановлює правовий порядок на певній території, то поняття «муніципальний» має на увазі ставлення до місцевого самоврядування, що діє на адміністративно-територіальних одиницях держави. Таким чином, муніципальна служба відноситься до місцевого самоврядування, що передбачає самостійне вирішення населенням питань місцевого значення та управління муніципальною власністюПроте муніципальні службовці фактично є представниками державних органів і, наприклад, у Росії включені до загальну системудержавної служби. Докладніше про співвідношення муніципальної служби та місцевого самоврядування розглянемо у другому питанні лекції.
Муніципальна служба як поняття використовується визначення характеру і діяльності людей, відбиваючи факт управління муніципальними правами. p align="justify"> Муніципальна служба органічно пов'язана з органами місцевого самоврядування, їх призначенням у житті місцевих спільнот. У діяльності муніципальних службовців знаходять своє реальне здійснення завдання та функції місцевого самоврядування, оскільки на посаді міститься частина повноважень відповідного органу місцевого самоврядування, вона невідривна від його структури і в той же час має на меті організацію кадрового складу органу місцевого самоврядування - муніципальних службовців. Посада передбачає вирішення цілого комплексу питань: встановлення вакансій, правила та способи їх заміщення, порядок атестації, переведення з однієї посади на іншу тощо. Звідси муніципальна служба, якщо її розглядати з погляду місця, яке вона обіймає у системі місцевого самоврядування, бере початок там, де вводиться посада.
Професор В.Ю. Войтович позначає такі змістовні моменти муніципальної служби:
а) муніципальна служба покликана сприяти реалізації повноважень органів місцевого самоврядування;
б) ця організаційна форма діяльності спрямовано формування штатів органів місцевого самоврядування та правове регулювання роботи муніципальних службовців;
У Російській Федерації поняття муніципальної служби закріплено у Федеральному законі від 2 березня 2007 р. № 25-ФЗ «Про муніципальну службу в Російській Федерації» (п. 1 ст. 2 ) - це професійна діяльність громадян, що здійснюється на постійній основі на посадах муніципальної служби, що заміняються шляхом укладання трудового договору (договору). Правова регламентація муніципальної служби здійснюється названим Федеральним законом, законами суб'єктів Російської Федерації про місцеве самоврядування та про муніципальну службу (там, де вони прийняті) та статутами муніципальних утворень відповідно до федеральних законів та законів суб'єктів.
У Російській Федерації в Федеральному законі від 2 березня 2007 № 25-ФЗ ФЗ «Про державну службу в Російській Федерації» у 2 статті закріплено наступне поняття муніципальної роботи. Муніципальна служба - професійна діяльність громадян, що здійснюється на постійній основі на посадах муніципальної служби, які замінюються шляхом укладання трудового договору (контракту). Загальні принципи організації муніципальної служби та основи правового становища муніципальних службовців Російській Федерації встановлюються також Федеральним законом від 2 березня 2007 р. № 25 (ст. 4). Структура цього закону не дозволяє визначити поняття «муніципальна служба» поза поняттям «муніципальна посада».
Згідно цим законом(ст. 6), під муніципальною посадою розуміється:
«П. 1. Посада муніципальної служби - посада в органі місцевого самоврядування, апараті виборчої комісії муніципального освіти, які утворюються відповідно до статуту муніципального освіти, із встановленим колом обов'язків щодо забезпечення виконання повноважень органу місцевого самоврядування, виборчої комісії муніципальної освіти або особи, яка заміщає .
П. 2. Посади муніципальної служби встановлюються муніципальними правовими актами відповідно до реєстру посад муніципальної служби у суб'єкті Російської Федерації, що затверджується законом суб'єкта Російської Федерації.
П. 3. При складанні та затвердженні штатного розпису органу місцевого самоврядування, апарату виборчої комісії муніципальної освіти використовуються найменування посад муніципальної служби, передбачені реєстром посад муніципальної служби у суб'єкті Російської Федерації».
Тільки наявність всіх перелічених умов у сукупності дозволяє вважати особу муніципальним службовцем і відрізняти її за статусом від осіб, які займають муніципальну посаду (наприклад, член виборчої комісії з правом вирішального голосу перебуває на муніципальній посаді, але не за контрактом (трудовим договором), а в силу рішення представницького органу про затвердження складу комісії, депутат, який перейшов на роботу до представницького органу на постійній основі, робить це також не за контрактом, трудовим договором, а на підставі рішення представницького органу, водночас працівник апарату виборчої комісії чи апарату представницького органу займає свою посаду за трудовим договором і є муніципальним службовцем).
Аналізуючи систему законодавства про муніципальну службу, виділимо такі ознаки муніципальної служби.
1. Муніципальна служба - професійна діяльність. Громадянину, який претендує посаду муніципального службовця необхідно мати рівень професійної освіти, відповідний кваліфікаційним вимогам до певної муніципальної посади. Для цього у нього мають бути документи, що підтверджують його кваліфікацію, - дипломи про освіту, професійну перепідготовку, посвідчення або свідоцтва про підвищення кваліфікації.
Рівень кваліфікації муніципального службовця має бути необхідним та достатнім для здійснення ним професійної діяльності – вирішення професійних завдань, що відповідають його посадовим обов'язкам.
2. Муніципальна служба - діяльність на постійній основі.Це означає, що відносини між органом місцевого самоврядування та службовцем регулюються трудовим договором. Формулюванням «постійна основа» законодавці наголошують, що це не діяльність щодо виконання якогось одного обов'язку з подальшим припиненням відносин між органом місцевого самоврядування та громадянином. Наприклад, якщо відділ торгівлі (чи інший підрозділ органу місцевого самоврядування) щодо перевірок торгових підприємств залучає громадськість від імені окремих громадян, про громадських ревізорів, ці громадяни, хоч і допомагають реалізації функцій відділу з торгівлі, муніципальними службовцями є. Постійна основа, як правило, має на увазі штатну посаду, а також те, що виконання муніципальним службовцем своїх обов'язків здійснюється за місцем його основної роботи – в органі місцевого самоврядування.
Водночас «постійна основа» не повинна розумітися лише як робота «на все життя» безстроково. Відповідно до трудового законодавства, трудовий договір може бути укладений:
а) на невизначений термін(у даному випадкудійсно передбачається робота безстроково);
б) визначений термін (відповідно до ст. 58 Трудового кодексу РФ - трохи більше 5 років).
Для муніципальної служби характерно укладання трудового договору терміном повноважень особи, призначеного (чи обраного) на муніципальну посаду.
Зрозуміло, що професійна діяльність на постійній основі передбачає оплату. Відповідно, муніципальна служба - оплачувана діяльність.Фінансове утримання державним службовцям виплачується з допомогою коштів місцевого бюджету.
3. В основі муніципальної служби – заміщення муніципальної посади, яка не є виборною.Муніципальні посади поділяються на:
а) виборні, які замінюються внаслідок муніципальних виборів. Це депутати, члени виборного органу місцевого самоврядування, виборні посадові особи місцевого самоврядування (глави муніципальних утворень);
б) посади, заміщувані виходячи з рішень представницького чи іншого виборного органу місцевого самоврядування щодо осіб, обраних до складу зазначених органів у результаті муніципальних виборів. Це, наприклад, голова представницького органу місцевого самоврядування, обраний із числа депутатів;
в) муніципальні посади, які замінюються шляхом укладання трудового договору.
Таким чином, не є виборними лише посади, зазначені у п. «в». Для того щоб обґрунтовано та правильно застосовувати поняття «муніципальний службовець», введемо таке розмежування:
- муніципальний службовець - це особа, яка виконує обов'язки на муніципальній посаді, яка не є виборною;
- службовець, який заміщає виборну посаду, - це особа, яка здійснює свої повноваження на виборній посаді.
4. Сутність муніципальної служби - забезпечення реалізації повноважень органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.Органи місцевого самоврядування, згідно з Федеральним законом № 131 «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. ст. 14-18), наділені повноваженнями щодо вирішення питань місцевого значення, а також окремими державними повноваженнями (ст. ст. 19- 21). Безпосередньо повноваженнями з вирішення питань місцевого значення наділений або органом місцевого самоврядування (колегіальний), або цілком конкретна виборна посадова особа місцевого самоврядування (наприклад, глава адміністрації). У цьому законі визначено, що поняття «посадова особа» щодо цього закону використовується у значенні або виборної особи, особи, яка працює за трудовим договором, що виконує організаційно-розпорядчі функції в органах самоврядування і не належить до категорії державних службовців. Під виборним посадовцем місцевого самоврядування розуміється посадова особа, обране населенням безпосередньо чи представницьким органом місцевого самоврядування зі свого складу та наділене, відповідно до статуту муніципального освіти, повноваженнями вирішення питань місцевого значення.
Муніципальні службовці покликані сприяти реалізації повноважень щодо вирішення питань місцевого значення безпосередньо самим органом місцевого самоврядування або його посадовцем.
5. Муніципальна служба – це діяльність у органах місцевого самоврядування, що утворюються відповідно до статутів муніципальних утворень, що фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету та наділених повноваженнями з вирішення питань місцевого значення. Відповідно до норм Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування Російської Федерації», це виборні та інші органи, наділені відповідними повноваженнями і які входять у систему органів структурі державної влади. p align="justify"> Муніципальна служба - це діяльність саме в зазначених органах, а не в муніципальному підприємстві, в установі або організації, створених для здійснення господарської діяльності.
На основі цих ознак, професор В.Ю. Войтович пропонує наступне визначення муніципальній службі. Муніципальна служба - це професійна діяльність щодо забезпечення реалізації повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що здійснюється на постійній основі на муніципальних посадах, що не є виборними, в органах місцевого самоврядування, які утворюються відповідно до статутів муніципальних утворень, що фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету та наділених повноваженнями з вирішення питань місцевого значення.
2. Муніципальна служба у структурі місцевого самоврядування
Звернемося до рис місцевого самоврядування, що визнаються в даний час світовою юридичною наукою як базових характеристикцього феномена. По перше, місцеве самоврядування створюється та діє від імені місцевого населення. З одного боку, органи місцевого самоврядування, на відміну від міністерств, федеральних служб, не виступають від імені держави і не входять до державної та централізованої публічної адміністрації. З іншого боку, на відміну від громадських корпорацій та асоціацій громадянського суспільства вони діють не від свого імені, а від імені та на користь певної соціальної спільності. У зв'язку з цим місцеве самоврядування є інститутом громадського права і має особливий правовий статус.
Місцеве самоврядування встановлює особливі зв'язки України з населенням. Законодавство передбачає гарантії прав громадян контролювати діяльність місцевої влади. Так, у Франції будь-який платник податків може запросити повний протокол засідань муніципальної ради та, крім того, має право доступу до адміністративної документації; у деяких штатах США можливе відкликання депутатів місцевих рад.
По-друге, найважливішою рисою місцевого самоврядування є територіальна підвідомчість, тобто. обмеженість місцевого самоврядування відповідною територією. Традиційно основою формування місцевого самоврядування виступає адміністративно-територіальний поділ, і місцеві органи створюються у законодавчо встановлених адміністративно-територіальних одиницях держави. Залежно від кількості різних видівадміністративно-територіальних одиниць виділяються різні рівні місцевого самоврядування. Система адміністративно-територіального поділу може бути дволанковою (наприклад, у Данії, Фінляндії, Болгарії, Угорщині, Польщі); триланковий (в Італії, Монголії, Колумбії, деяких штатах Індії); чотириланковий (у Сирії, Камеруні) і навіть п'ятиланковий (у Франції, Заїрі).
Найбільш поширена дво- та триланкова система адміністративно-територіального поділу. Її низовою ланкою визнаються міста, села, селища, іноді – групи сіл, у мегаполісах – міські райони. Середньою ланкою є великі територіальні одиниці – провінції, префектури тощо. Найбільшою одиницею виступає регіон чи область. У Росії її діє дворівнева система місцевого самоврядування.
По-третє, Характерною рисою місцевого самоврядування є організаційна та функціональна самостійність. З одного боку, органи місцевого самоврядування діють під свою відповідальність і мають право самостійного вирішення питань місцевого значення, з іншого - вони мають певну незалежність у взаєминах один з одним і центральною адміністрацією.
Гарантією незалежності самоврядування виступає компетенція місцевого самоврядування, яка визначається законом, а чи не актом управління. Більше того, з усієї маси громадських справ закон повинен виділити питання місцевого значення, які муніципальні органи вирішуватимуть самостійно. Необхідною умовою існування місцевого самоврядування як юридичного інституту є визначення питань місцевого значення.
У кожній країні це питання вирішується по-своєму, але на практиці найчастіше до місцевих питань належать: облаштування території, підтримання чистоти, охорона громадського порядку, організація соціально-культурних заходів У вирішенні цих питань представники місцевого самоврядування відповідають лише перед населенням.
Юридично муніципальні органи не підпорядковані центральній адміністрації. Вони мають фінансову самостійність та власні служби. Центральна влада не має права ні давати їм обов'язкових вказівок з питань, що стосуються місцевих справ, ні анулювати чи змінювати їх рішення. Таким чином, місцеве самоврядування є реалізацією на практиці принципу територіальної децентралізації.
Як було зазначено у першому питанні, державні службовці зайняті у діяльності органів місцевого самоврядування. Тепер слід звернутися до видів органів самоврядування, які класифікуються за функціями, способом формування, обсягом повноважень та порядком прийняття рішень.
за функціональному критеріюоргани місцевого самоврядування поділяють на два види: представницькі та виконавчі. Представницькими є такі органи як поради, збори мешканців та їхніх представників. Вони виступають від імені населення відповідної самоврядної одиниці та представляють інтереси його різних соціальних груп. Представницькі органи, як правило, мають вирішальні повноваження та вважаються необхідною, невід'ємною ланкою місцевого самоврядування.
Виконавчі органи втілюють у життя рішення представницьких установ. До представників виконавчих органів місцевого самоврядування відносять:
Голову виконавчого апарату – мер, голова району, сіті-менеджер (в останні роки все ширше поширюється система «рада-менеджер», за якої функції керівника виконавчої влади рада передає професійному управлінцю – менеджеру);
Колегіальні виконавчі органи - виконавче бюро, постійні чи виконавчі комітети (вони підпорядковані радам, координують роботу виконавчого апарату місцевого самоврядування, у перервах між сесіями рад можуть виконувати певні повноваження представницьких установ);
Спеціалізовані адміністративні органи, в яких працюють муніципальні службовці, - департаменти, інспекції, служби, відділи.
У цій класифікації ми підійшли до практичного прикладу відмінності категорій «муніципальний службовець» та «муніципальна посада». Саме ті посади, які не мають відношення до виборів до органів місцевого самоврядування та належать до муніципальної служби. У той час як виборні муніципальні посади та особи, що призначаються ними, мають відношення не до муніципальної служби, а до місцевого самоврядування. Тут же міститься і важлива відмінність муніципальної служби від цивільної служби, де державні посади юридично не закріплюються як державні службовці, але належать до державної служби.
Залежно від обсягу представлених повноваженьвиділяються органи місцевого самоврядування загальної, галузевої та функціональної компетенції. Загальну компетенцію мають представницькі органи, їм довірені повноваження щодо вирішення найрізноманітніших питань місцевого значення, незалежно від того, якої сфери чи якої функції місцевого самоврядування вони стосуються.
Галузева та функціональна компетенція надаються спеціалізованим структурам місцевого самоврядування, підпорядкованим або представницьким, або виконавчим органам. Так, поради зазвичай створюють розгалужену систему комітетів чи комісій. Поряд із комітетами та комісіями рад діють спеціалізовані органи, підпорядковані виконавчим органам загальної компетенції, - відділи, департаменти. Вони також будуються за галузевим та функціональним принципом. Виконавчі органи загальної та спеціальної компетенції складають виконавчий апарат місцевого самоврядування – го адміністрацію.
Залежно від порядку формуванняоргани місцевого самоврядування поділяються на обираються та призначені. Обираються органами місцевого самоврядування зазвичай є представницькі органи влади, зокрема голова місцевого адміністративного апарату. Однак глави місцевої виконавчої влади в деяких країнах (переважно монархічних) можуть і призначатися. Якщо місцева рада запрошує професійного менеджера для керівництва виконавчим апаратом (США, Канада), менеджер укладає контракт на службу в місцевому самоврядуванні. Традиції виборності органів місцевого самоврядування різні в різних країнах. Так, у Великій Британії обираються лише поради та мери, а в США навіть посадові особи самоврядних одиниць, такі як шериф, клерк, скарбник та атторней (уповноважена, довірена особа), зазвичай обираються населенням.
за порядку прийняття рішеньвиділяються колегіальні та однопочатковіоргани місцевого самоврядування. Колегіальні органи приймають рішення або голосуванням, на основі більшості голосів, або на основі консенсусу, коли всі члени погоджуються із запропонованим рішенням. Встановлюється колегіальна відповідальність за прийняті рішення. У єдиних органах керівник вправі приймати рішення на власний розсуд і має нести них персональну відповідальність. При главі єдиного органу можуть створюватися колегії керівників, але вони наділяються лише дорадчими повноваженнями.
3. Права та обов'язки муніципальних службовців
Розглянемо правничий та обов'язки муніципальних службовців з прикладу Російської Федерації (до особливостей діяльності муніципальних службовців у країнах звернемося у наступній лекції). Так, згідно зі ст. 10 ФЗ «Про державну службу в Російській Федерації», державним службовцем є громадянин, який виконує в порядку, визначеному державними правовими актами відповідно до федеральних законів і законів суб'єкта РФ, обов'язки за посадою державної служби за грошове утримання, що виплачується за рахунок коштів місцевого бюджету. Особи, які виконують обов'язки з технічного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, виборчих комісій муніципальних утворень, не заміщають посади муніципальної служби та є муніципальними службовцями .
Муніципальний службовець має право:
1) на ознайомлення з документами, що встановлюють його права та обов'язки щодо посади муніципальної служби, що заміщується, з критеріями оцінки якості виконання посадових обов'язків та умовами просування по службі;
2) забезпечення організаційно-технічних умов, необхідні виконання посадових обов'язків;
3) на оплату праці та інші виплати відповідно до трудового законодавства, законодавства про муніципальну службу та трудового договору (контракту);
4) на відпочинок, що забезпечується встановленням нормальної тривалості робочого (службового) часу, наданням вихідних днів та неробочих святкових днів, а також щорічної оплачуваної відпустки;
5) на отримання в установленому порядку інформації та матеріалів, необхідних для виконання посадових обов'язків, а також на внесення пропозицій щодо вдосконалення діяльності органу місцевого самоврядування, виборчої комісії муніципальної освіти;
6) на участь за своєю ініціативою у конкурсі на заміщення вакантної посади муніципальної служби;
7) на підвищення кваліфікації відповідно до муніципального правового акта за рахунок коштів місцевого бюджету;
8) на захист своїх персональних даних;
9) на ознайомлення з усіма матеріалами своєї особистої справи, з відгуками про професійну діяльність та інші документи до внесення їх у її особисту справу, а також на залучення до особової справи його письмових пояснень;
10) на об'єднання, включаючи право створювати професійні спілки, для захисту своїх прав, соціально-економічних та професійних інтересів;
11) на розгляд індивідуальних трудових спорів відповідно до трудового законодавства, захист своїх прав та законних інтересів на муніципальній службі, включаючи оскарження до суду їх порушень;
12) на пенсійне забезпечення відповідно до законодавства Російської Федерації.
Муніципальний службовець, крім муніципального службовця, замещающего посаду глави місцевої адміністрації за договором, вправі з попереднім письмовим повідомленням представника наймача (роботодавця) виконувати іншу оплачувану роботу, якщо це призведе до конфлікт інтересів.
Під конфліктом інтересів розуміється ситуація, коли він особиста зацікавленість муніципального службовця впливає чи може вплинути на об'єктивне виконання ним посадових обов'язків і за якої виникає або може виникнути суперечність між особистою зацікавленістю муніципального службовця та законними інтересами громадян, організацій, суспільства, Російської Федерації, суб'єкта муніципального освіти, причому цим законним інтересам може бути заподіяна шкода. Під особистою зацікавленістю муніципального службовця розуміється можливість отримання ним під час виконання посадових обов'язків доходів (безпідставного збагачення) у грошової чи натуральної формі, доходів як матеріальної вигоди безпосередньо муніципального службовця, членів його сім'ї чи осіб, зазначених у Законі, і навіть громадян чи організацій , з якими муніципальний службовець пов'язаний фінансовими чи іншими зобов'язаннями.
Стаття 12 ФЗ «Про муніципальну службу Російської Федерації» визначає основні обов'язки муніципального службовця. Державний службовець повинен:
1) дотримуватися Конституції РФ, федеральні конституційні закони, федеральні закони, інші нормативні правові акти Російської Федерації, конституції (статути), закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ, статут муніципальної освіти та інші муніципальні правові акти та забезпечувати їх виконання;
2) виконувати посадові обов'язки відповідно до посадової інструкції;
3) дотримуватись при виконанні посадових обов'язків права та законні інтереси громадян та організацій;
4) дотримуватись встановлених в органі місцевого самоврядування, апараті виборчої комісії муніципального утворення правил внутрішнього трудового розпорядку, посадову інструкцію, порядок роботи зі службовою інформацією;
5) підтримувати рівень кваліфікації, необхідний належного виконання посадових обов'язків;
6) не розголошувати відомості, що становлять державну та іншу таємницю, що охороняється федеральними законами, а також відомості, що стали йому відомими у зв'язку з виконанням посадових обов'язків, у тому числі відомості, що стосуються приватного життя і здоров'я громадян або зачіпають їх честь і гідність;
7) берегти державне та муніципальне майно, у тому числі надане йому для виконання посадових обов'язків;
8) подавати в установленому порядку передбачені законодавством Російської Федерації відомості про себе та членів своєї сім'ї, а також відомості про отримані ним доходи і майно, що належить йому на праві власності, що є об'єктами оподаткування, про зобов'язання майнового характеру;
9) повідомляти представника наймача (роботодавця) про вихід з громадянства Російської Федерації в день виходу з громадянства Російської Федерації або про набуття громадянства іноземної держави в день набуття такого громадянства;
10) дотримуватися обмежень, виконувати зобов'язання, не порушувати заборони, встановлені федеральними законами;
11) повідомляти представника наймача (роботодавця) про особисту зацікавленість у виконанні посадових обов'язків, що може призвести до конфлікту інтересів, та вживати заходів щодо запобігання подібному конфлікту.
4. Відповідальність муніципального службовця
Муніципальний службовець відповідає за належне виконання довірених йому повноважень. Професіоналізм та компетенція, як і у випадку з цивільною службою, становлять основу для діяльності муніципального службовця. У нашій країні з метою забезпечення високого професійного рівня муніципальних службовців, єдності кваліфікаційних вимог до муніципальних посад встановлено:
1. Наступні кваліфікаційні вимоги до стажу та досвіду роботи зі спеціальності:
Вищі муніципальні посади - стаж муніципальної служби на головних муніципальних посадах щонайменше два роки або стаж роботи зі спеціальності щонайменше п'ять років;
Головні муніципальні посади - стаж муніципальної служби на провідних муніципальних посадах щонайменше два роки або стаж роботи зі спеціальності щонайменше три роки;
Провідні муніципальні посади - стаж муніципальної служби на старших муніципальних посадах щонайменше два роки або стаж роботи зі спеціальності щонайменше три роки;
Старші муніципальні посади - стаж роботи зі спеціальності щонайменше три роки;
Молодші муніципальні посади без пред'явлення вимог до стажу.
Інші кваліфікаційні вимоги щодо відповідних муніципальних посад встановлюються нормативними правовими актами муніципальних утворень з урахуванням компетенції органів прокуратури та посадових осіб місцевого самоврядування.
2. Посадові інструкції (посадові обов'язки) повинні містити перелік конкретних обов'язків з муніципальної посади та компетенції органу (посадової особи) місцевого самоврядування.
У Федеральному законі «Про державну службу в Російській Федерації» встановлено заходи заохочення державного службовця та його дисциплінарна відповідальність. Види заохочення державного службовця і порядок його застосування встановлюються муніципальними правовими актами відповідно до федеральних законів і законів суб'єкта РФ. Так, при проходженні муніципальної служби до працівника, сумлінно виконує свої обов'язки, за тривалу та бездоганну службу, виконання завдань особливої важливості та складності можуть застосовуватись різні заохочення.
Найбільш поширеними з них на місцях є: подяка; одноразове грошове заохочення; нагородження цінним подарунком; вручення почесного подарунка; присвоєння почесного звання, заснованого органами місцевого самоврядування, - найкращий муніципальний службовець, найкращий фахівецьу своїй галузі тощо; занесення до книги пошани; розміщення фотографії на дошці пошани муніципальної освіти; подання до державних нагород Російської Федерації.
За вчинення дисциплінарного проступку - невиконання чи неналежне виконання муніципальним службовцям з вини покладених нею службових обов'язків - представник наймача (роботодавець) має право застосувати такі дисциплінарні стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) звільнення з муніципальної служби з відповідних підстав.
Муніципальний службовець, який допустив дисциплінарний провина, може бути тимчасово (але не більше ніж на один місяць), до вирішення питання про його дисциплінарну відповідальність, усунуто від виконання посадових обов'язків із збереженням грошового змісту. Усунення муніципального службовця від виконання посадових обов'язків у разі проводиться виходячи з муніципального правового акта. Порядок застосування та зняття дисциплінарних стягнень визначається трудовим законодавством.
Таким чином, стосовно статусу державного службовця в Російській Федерації можна зробити такі висновки. Муніципальний службовець працює у системі органів місцевого самоврядування, створених для практичного здійснення завдань, що стоять перед місцевим самоврядуванням. Діяльність такого службовця повністю визначається потребами місцевих співтовариств, унаслідок чого державний службовець діє за їх дорученням.
Муніципальний службовець обіймає посаду, що визначає зміст своєї діяльності, його правової статус. Муніципальна посада характерна лише муніципального службовця. До ознак, що характеризує державного службовця, відноситься також оплата праці з державного бюджету.
Головна відмінність муніципального службовця від державного корениться у статті 12 Конституції РФ, в якій сказано, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Тому на відміну державного службовця муніципальний службовець не перебувати на службі в держави. Він здійснює професійну діяльність із забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування, які покликані на користь та від імені населення безпосередньо вирішувати питання місцевого значення. Право надходження на муніципальну службу мають громадяни Російської Федерації не молодше віку 18 років, які мають професійну освіту і відповідають вимогам посади муніципальної служби, що заміщається.
Список використаної літератури
Нормативно-правові акти
1. Конституція Російської Федерації. - М.: Вісь-89, 2004. - 48 с.
2. Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (з послід. ізм. І допов.) // Відомості Верховної Ради України. – 2003 р. – № 40. – ст. 3822.
3. Федеральний закон від 2 березня 2007 р. № 25-ФЗ «Про муніципальну службу в Російській Федерації» (з послід. ізм. І допов.) // Відомості Верховної Ради України. – 2007 р. – № 10. – ст. 1152.
Наукова та навчальна література
4. Андрінченко Л.В. Муніципальна служба у Російській Федерації / Л.В. Андрінченко // Журнал російського права. – 2008. – № 7. – С. 32-40.
5. Войтович В.Ю.Державна та муніципальна служба: навчальний посібник. – Іжевськ: Вид-во «Удмуртський університет», вид-во Інституту економіки та управління ФДБОУ ВПО «УдГУ», 2013. – 286 с.
6. Козирін О.М. Публічна адміністрація та адміністративні реформи у зарубіжних країнах: навчальний посібник / О.М. Козирін, Є.К. Глушко, М.А. Штатина; за ред. О.М. Козиріна; Держ. Ун-т – Вища школа економіки. – М.: ТЕІС, 2006. – 287 с.
7. Петров С.М. Правове регулювання муніципальної служби/С.М. Петров, Т.Е. Калагів. – М.: ЮРКОМПАНІ, 2009. – 144 с.
Важливою характеристикою державної (муніципальної) служби, що розкриває її професійно-діяльнісний потенціал, є її сторона діяльності. У теорії та практиці державної (муніципальної) служби цій проблемі приділяється підвищена увага, їй присвячені праці ряду вчених, у тому числі А.І. Турчинова, В.К. Білоліпець-кого, В.Г. Ігнатова та ін.
Специфіка будь-який служби у порівнянні з іншими видами діяльності полягає в тому, що службовець у процесі своєї роботи не створює матеріальних цінностей і не надає господарські послуги. Об'єкт впливу службовця у процесі здійснення ним управлінської діяльності – свідомість і поведінка людей. Іншим її ознакою є те, що в більшості випадків службовець працює з інформацією (а не з громадянами), яка одночасно виступає засобом впливу на людей.
Процес праці службовця регламентується не тільки професійно-технологічними правилами, а й нормами соціальних взаємовідносин, насамперед правовими нормами. Наявність правових відносин у процесі праці службовця – характерна особливість і обов'язковий елемент всієї його праці. Статус службовця зобов'язує його вступати в соціальні, у тому числі правові, відносини з тими суб'єктами, яким він служить або обслуговує.
Таким чином, «служба» це професійна соціальна діяльність, пов'язана із здійсненням впливу на людей або інформацію і що характеризується наявністю правових відносин у самому процесі праці службовця.
Існують різні види службової діяльності. З точки зору спрямованості служби на вирішення різних завдань виділяють публічну і приватну службу.
Публічна служба- Це професійна діяльність з виконання повноважень федеральних органів влади Російської Федерації, органів державної влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування і утворених ними громадських об'єднань, фондів, установ і організацій.
Під публічністю службирозуміється те, що вона спрямована на досягнення суспільного (публічного) блага. Серед різних видів публічної служби, у свою чергу, особливо виділяють державну службу та муніципальну службу.
Приватна служба– це професійна діяльність з обслуговування діяльності приватних фізичних та юридичних осіб. Приватна служба спрямовано досягнення приватних цілей конкретної організації.
Діяльність приватних службовців регулюється переважно нормами трудового права, діяльність громадських службовців – нормами як трудового, і адміністративного (а деяких випадках і муніципального) права. Особливості регулювання праці державних (муніципальних) службовців будуть розглянуті далі.
Державна службаРосійської Федерації – найважливіший інструмент перетворень у системі державного управління, в економіці, у соціальній сфері. Складність і неоднозначність змін, що відбуваються, припускають багатовимірний комплексний характер наукового аналізу системи державної служби. Виходячи з розуміння демократичної сутності та соціальної ролі держави, більшість вчених трактують державну службу «як публічний інститут в інтересах усіх громадян», як систему, покликану «забезпечувати реалізацію цілей і завдань держави та державного управління, акумулювати та інтегрувати інтереси громадян Російської Федерації».
При визначенніпоняття державної служби виділяють два основні концептуальні підходи. Перший - діяльнісний, або політичний, - полягає в тому, що державна служба вважається професійною діяльністю із забезпечення повноважень державних органів і носить політичний характер. Виходячи з цього положення, державна служба виступає механізмом реалізації державного управління. У рамках другого – інституційного – підходу державна служба розглядається як складний соціально-правовий та організаційний інститут.
Під діяльністю соціологія управління розуміє спосіб сущест-вування та розвитку соціальної дійсності, прояв соціально-трудової активності. Діяльність має такі риси, як: свідомість, цілепокладання, результативність, продуктивність (контрпродуктивність), суспільний характер.
За визначенням професора Г.В. Отаманчука, « Державна служба -це практична і професійна участь громадян у здійсненні цілей і функцій держави за допомогою виконання державних посад, заснованих у державних органах ». 1
На термінологічному рівні російським законодавцем як у Федеральному законі від 31.07.1995 р. № 119-ФЗ «Про основи державної служби Російської Федерації», так і у Федеральному законі від 27.05.2003 р. № 58-ФЗ «Про систему державної служби Російської Федерації», закладена діяльнісна (трудова) модель державної служби, зокрема з погляду відповіді питання: управляє чи служить працівник апарату державного органу, панує чи професійно забезпечує влада? У зазначених законах основний аспект зроблено не так на сутність державної служби, але в її обслуговуючий, сервісний характер.
У Федеральному законі від 27.05.2003 р. № 58-ФЗ «Про систему державної служби Російської Федерації» (п.1 ст.10) державна служба визначається як «професійна службова діяльність громадян Російської Федерації із забезпечення повноважень:
1) Російської Федерації;
2) федеральних органів державної влади, інших федеральних
державні органи;
3) суб'єктів Російської Федерації;
4) органів державної влади суб'єктів Російської Федера-
ції, інших державних органів суб'єктів РФ;
5) осіб, які заміщають посади, які встановлюються Конституцією
Російської Федерації, федеральними законами для безпосеред-
ного виконання повноважень федеральних державних
6) осіб, які заміщають посади, які встановлюються конституціями,
статутами, законами суб'єктів Російської Федерації для непо-
коштів виконання повноважень державних органів
суб'єктів РФ. 1
В.Г. Ігнатов та В.К. Білолипецький зазначають, що особливість держ-
дарчої служби як професійної діяльності складається:
по перше, у тому, що державна служба покликана гарантувати стабільність у державі, узгоджувати інтереси людей;
по-друге,державна служба, вся система державного устрою, застосовують для підтримки порядку і владу, виконують тією чи іншою мірою владні функції. У державній службі влада створює всепроникний соціальний зв'язок «керівництво – підпорядкування», «організація – управління», поза якою вона (державна влада) неможлива;
по-третє,це управлінська діяльність, управлінський працю, покликаний керувати роботою органів державної влади, координувати дії людей зі знанням справи, грамотно і компетентно. Метою цього виду праці є благо всіх верств суспільства, захист їх інтересів;
по-четверте, управлінський працю, діяльність у сфері державної служби є у сенсі економічними, оскільки де вони виробляють жодних товарів та послуг, і якщо вони й існують (оформлення документів, оплата реєстраційних та інших юридично значимих дій та інших. ), то становлять малу дещицю державних доходів. Чиновники не створюють матеріальних цінностей, не виготовляють товари народного споживання, але від організації та управління багато в чому залежать розвиток суспільного виробництва, добробут та соціальне здоров'я громадян, якість та кількість необхідних товарів та послуг;
у п'ятих, Державна служба має громадський характер, тобто. стоїть між державою і людиною, будучи виразником інтересів певних груп людей, з одного боку, і державних структур, з іншого. Публічність державної служби як професії проявляється, насамперед, саме у суспільному характері її діяльності, у спрямованості на основні, провідні верстви суспільства, у регулюванні відносин «людина – держава». Публічність даного виду професійної діяльності полягає також у тому, що державна служба – це насамперед в органах публічної влади, діяльність з реалізації, доведення державної політики до широких народних мас, її адресності: тільки завдяки цій діяльності «народ починає брати участь у справах держави»;
по-шосте,Особливість державної служби у тому, що вона є суворо ієрархічну систему. Її ієрархічність виражається в розчленуванні, розподілі державної служби на посади, категорії та групи, класні чини і т.д. Державні посадиДержавної служби - це первинні структурні освіти, базові структурні одиниці, які беруть на себе виконання ролі та компетенції державних органів.
по-сьоме,державна служба лежить на суворо станово-корпоративної чи корпоративно-сословной основі. Те, що її базою є станово-корпоративна організація, говорить про її силу, могутність і всепроникний характер. При цьому термін «корпорація» означає об'єднання людей за професійними інтересами, у тому числі для захисту їх інтересів;
по-восьме, державна служба - це справа політичне, політичне служіння суспільству та в суспільстві. У цьому також виявляються її специфіка, своєрідність і відмінна риса;
у дев'ятих, державна служба є переважно кар'єрним видом діяльності, а якщо точніше – державна служба кар'єрна, заснована на тому, що вступники (і чинні в ній) чиновники пов'язують свою діяльність у її надрах з просуванням по службі, зростанням, підйомом по ієрархічній лест- ніці. При цьому суть кар'єри бачиться у двох аспектах: по-перше, у професійному просуванні індивіда, у сходження його до професіоналізму, від одних рівнів професіоналізму до інших, вищих; по-друге, у посадовому його просуванні: у досягненні певного соціального статусу, заняття вищої посади;
по-десяте, нарешті, державна служба меритократична (від лат. meritus – гідний і грецьк. kratos – влада; буквально – влада найбільш гідних чи обдарованих) у тому сенсі, що кандидатів на неї відбирають і зараховують, ґрунтуючись лише на їх професійних та морально- особистісні якості, здібності та заслуги. Принцип меритократичності, тобто. зарахування на державну службу виключно за визначними достоїнствами, є, як правило, принципом демократичних форм правління, коли значення мають в першу чергу лише індивідуальні якості претендента. 1
У європейських мовах прикметник «державна» перекладається як «громадянська», «публічна», тобто на чільне місце ставиться публічно-правовий характер державно-службових відносин. Суть такого підходу в тому, що фахівець, що надійшов в апарат державного управління, знаходиться на службі не тільки у відповідному державному органі, а й у держави в цілому.
У структурі будь-якої діяльності соціологи виділяють: ціль, засоби, процес, результати діяльності.
В.В. Черепанов зазначає, що за змістом мети державної служби як виду професійної діяльності можуть бути соціальними, економічними, політичними, організаційними, правовими, ідеологічними та ін.
Соціальні цілідержавної служби обумовлені соціальним характером держави та призначенням державної служби як соціального інституту. У демократичній державі діяльність державних службовців своєю спрямованістю до інтересів суспільства повинна мати характер служіння, послуг, що однаково надаються всім громадянам суспільства, і ця діяльність має бути ефективною.
Політичні цілідержавної служби спрямовані на вирішення загальнодержавних завдань управління, практичне виконання повноважень та функцій держави, зміцнення правової соціальної держави, організаційно-адміністративне забезпечення органів державної влади, створення умов для зв'язку державного апарату з громадянським суспільством і політичною елітою.
Організаційні цілі– організаційно-технічне забезпечення органів державної влади, професіоналізація державного апарату, удосконалення норм, правил, стандартів регулювання якісного та кількісного складу державних службовців, управління їх діловою кар'єрою, приведення структури державного апарату у відповідність із завданнями держави та державної служби .
Правові цілівідображають намічувані результати щодо реалізації державними службовцями законодавства країни, вдосконалення правових основ функціонування державного апарату, підвищення правового статусу державної служби. 1 Державна служба Росії, що є адміністративним типом організації, повинна володіти стійкою структурою, оптимальною та ефективною системою зовнішніх і внутрішніх комунікацій, запропонованим алгоритмом функціонування, вираженим у нормативних правових актах.
Концептуальний підхід до аналізу державної служби як виду професійної діяльності в цілому застосовний і до муніципальної служби, яка Федеральним законом від 02.03.2007 р. № 25-ФЗ «Про муніципальну службу в Російській Федерації» (ст.1) визначена як «про -Фесійна діяльність громадян, яка здійснюється на постійній основі на посадах муніципальної служби, що заміщуються шляхом укладання трудового договору (контракту)». 1 Однак при цьому необхідно враховувати особливості її правого регулювання, а також те, що вона не є частиною державної служби, муніципальні службовці знаходяться на службі у місцевого співтовариства і т.д. З іншого боку, реалізуючи передані на виконання муніципальним утворенням окремі державні повноваження, муніципальні службовці безпосередньо беруть участь у вирішенні загальнодержавних завдань.
В якості засобів діяльностідержавні (муніципальні) службовці використовують адміністративні(технології управління), матеріальні(ЕОМ, розмножувальна та інша офісна техніка, інформація) та інтелектуально-духовнізасоби (ідеї, традиції, правила тощо).
Результат діяльностідержавних (муніципальних) службовців - це, перш за все, якість прийнятих і реалізованих управлінських рішень, успіхи в реалізації соціально-економічної та іншої політики держави, високий рівень якості життя населення, зростання авторитету країни у світовому співтоваристві.
Необхідною умовою досягнення високого рівня результативності та ефективності професійної діяльності державних (муніципальних) є досягнення ними рівня майстерності, що характеризується поняттями «професіоналізм», «професійна компетентність». Вони реально мають бути професіоналами.
Професіонал(від латів. professio – посада) – це працівник вищого класу; спеціаліст своєї справи; людина, що займається чимось професійно (на відміну любителя). Професіонал не існує поза своєю професією, реальною практикою. Професіоналізм- Це реалізована здатність працівника (професіонала), спрямована на максимально повну відповідність вимогам виробничого середовища і роботодавця.
За визначенням вчених СКАГС, « професіоналізм– це найвищий ступінь досконалості у певному виді діяльності, це найвищий рівень майстерності, це вчинення справи у чудовій мірі». 1
«Компетентність – є здатність до ефективної реалізації у практичній діяльності спеціальних, професійних знань, обумовлених особистими якостями та компетенцією… Причому, компетентність – це не лише результат чи оцінка діяльності людини, а й сам хід її мислення та діяльності». 2
Що стосується сфери державної (муніципальної) служби, В.В. Черепанов показує: «Професіоналізм державних службовців означає вищий рівень психофізичних, психічних і особистісних змін, які у процесі тривалого виконання чиновником своїх службових обов'язків, які забезпечують якісно новий, ефективніший рівень вирішення складних управлінських завдань». 3
Для державних (муніципальних) службовців професіоналізм грає особливу роль. Результати проведених вченими РАГС соціологічних досліджень показали, що професійну компетентність як дуже важливу організаційну цінність визнають 85,0% респондентів з числа державних службовців та 95,1% експертів. 4
Слід зазначити, що професіоналізм, професійна компетентність не дано людині спочатку. Щоб стати професіоналом, необхідно не тільки вчитися справі, а й опановувати професію практично, поєднуючи інтелектуальну працю з практичними справами. Таким чином, професіоналізм державних (муніципальних) слу-
спраглих визначається (оцінюється) рівнем їх знань, практичних навичок і умінь.
Офіційно (Федеральним законом від 27.05.2003 р. № 58-ФЗ) державна служба Російської Федерації, будучи професійною службовою діяльністю, поділяється на види: державна цивільна, військова та правоохоронна, тобто. за ознакою державного управління певною сферою суспільного життята певними соціальними процесами.
В якості інших критеріїв поділу державної служби на види виділяють: класифікацію посад державної цивільної служби, що заміщуються, за категоріями (керівники, помічники (порадники), фахівці, які забезпечують фахівці), а також класифікацію професійної служби за галузями, з урахуванням спеціалізації змісту службової діяльності, повноважень конкретних державних органів (управління економічними процесами, управління фінансово-бюджетною сферою, управління соціальною сферою і т.д.).
Чинним законодавством (Федеральними законами: № 58-ФЗ від 27.07.2003 р., № 79-ФЗ від 27.07.2004 р.) встановлено, що державні службовці безпосередньо не «виконують», а «забезпечують» виконання повноважень Російської Федерації суб'єктів РФ, державних органів та посадових осіб РФ та суб'єктів РФ. Виконують ці повноваження політики - особи, які займають державні посади Російської Федерації і суб'єктів РФ.
Забезпечення виконання повноважень державних органів (органів місцевого самоврядування) – це професійне забезпечення їх діяльності – прогностичне, інформаційно-аналітичне, організаційне, розпорядче, кадрове, координаційне, контрольне, матеріально-фінансове.
При цьому головною функцією державних цивільних та муніципальних службовців є управлінська. У зв'язку з цим, виходячи з природи державної (муніципальної) служби як професійної діяльності, першочергову значущість має завдання здійснення ефективного управління персоналом цієї служби з метою підвищення рівня його професіоналізму і, на цій основі, - підвищення ефективності державного (муніципального) управління.
Таким чином, значимість інституту публічної (державної та муніципальної) служби неухильно зростає в процесі історичного розвитку держави і суспільства, що вимагає постійного вдосконалення правового регулювання та кадрового забезпеченняйого функціонування, адекватно об'єктивним умовам і завданням соціально-економічного розвитку Росії.
МОРАЛЬНІ ПРИНЦИПИ ДЕРЖАВНОЇ ТА МУНІЦИПАЛЬНОЇ СЛУЖБИ. ПІДБІР, РОЗСТАНОВКА, ОЦІНКА І ВИХОВАННЯ КАДРІВ З ОБЛІКОМ НОРВИХ ВИМОГ
Після вивчення цього розділу студент повинен:
знати
Сутність та зміст моральних принципів державної та муніципальної служби;
Основні напрями реалізації моральних принципів у діяльності органів державної влади та муніципальної влади РФ;
вміти
здійснювати облік моральних вимог у процесі роботи з державними та муніципальними службовцями;
Розробляти пропозиції керівнику щодо встановлення у колективі здорового морально-психологічного клімату;
Використовувати інформацію, отриману в результаті аналізу моральних проблем державної та муніципальної служби у своїй професійній діяльності;
володіти
Методикою оцінки моральної складової професіоналізму кадрів на всіх етапах проходження державної та муніципальної служби;
Сучасними методами збору, обробки та аналізу інформації в галузі етичних основ державної та муніципальної служби;
Технологією попередження та вирішення моральних конфліктів у колективі.
Вітчизняний та зарубіжний досвід державної та муніципальної служби свідчить про те, що найбільшої ефективності вона досягає тоді, коли спирається не тільки на адміністративно-правові засади, а й на моральні принципи, вироблені та підтримувані суспільством. У зв'язку з цим є важливим дати характеристику моральних принципів державної та муніципальної служби, озброїти керівників органів влади рекомендаціями щодо підбору, розстановки, оцінки та виховання кадрів з урахуванням моральних вимог.
Моральні засади державної та муніципальної служби– це сукупність і цінностей, регулюючих взаємовідносини державних та муніципальних службовців між собою, коїться з іншими членами суспільства на процесі професійної діяльності з метою створення належного морально-психологічного клімату у колективі та підвищення ефективності державної та муніципальної служби.
До моральних принципів державної та муніципальної служби належать:
1) принцип служіння державі та суспільству;
2) принцип законності;
3) принцип гуманізму;
4) принцип відповідальності;
5) принцип справедливості;
6) принцип лояльності;
7) принцип політичної нейтральності;
8) принцип чесності та непідкупності.
Принцип служіння державі та суспільству
У ряді моральних принципів державної та муніципальної служби особливо виділяється принцип служіння державі та суспільству, який передбачає безкорисливу та бездоганну службу державного та муніципального службовця на благо держави та суспільства.
Термін "служіння", згідно з "Тлумачним словником живої великоросійської мови" В. І. Даля, ототожнюється з поняттями "служити", "служба". "Служіння", тобто. "служба", є вживання, користь, угода, діяльність, життя для інших, послуга, корисна справа. "Служити" за В. І. Далем - це "полягати на державній або громадській службі, при посаді, займати місце з відомими обов'язками, бути при місці".
Це поняття бере свій початок від Московської централізованої держави, в якій вона розумілася як "государева служба", служіння государю, верховному правителю.
Аналіз історичного досвіду показує, що у нашій країні принцип служіння державі та суспільству найчастіше підмінявся принципом служіння конкретній особі. Це пояснюється сакральним характером верховної монархічної влади, що склався у вітчизняній політичній та культурній традиції. Термін "сакралізація" походить від латинського слова "сакрум", яке можна з певною часткою умовності перекласти як "святе", "священне".
Сакральними є людина, інститути, якими вищі природні сили, недоступні розумному тлумаченню, виникають і впливають на суспільство. Фактично, сакральний володар, сакральні інститути – це провідники між світом покупців, безліч вищими сакральними силами. Тобто сакральна влада – це така влада, яка легітимується насамперед через апеляцію до надприродного і через нього, надприродне, має ніби вихід у цей світ. У той самий час людина, стикаючись із сакральними носіями влади, чи це інститут чи володарі, хіба що стикається з цим вищим світом, що можна назвати світом богів, божеств, тобто. вищим світом.
Саме тому великий князь, та був " государ всієї Русі " , цар вважалися намісниками Бога землі, що грунтувалося на базисному біблійному становищі у тому, що " немає влади немає Бога " . Невипадково всі верховні правителі проходили обряд помазання на царство, у якому їм вручалися потрібні керувати країною дари Святого Духа, і навіть життєдайний хрест, що у собі частинки дерева того хреста, у якому, за переказами, був розіп'ятий Христос. Крім того, в системі самої політичної влади утвердився візантійсько-монгольський (деспотичний) тин правління та відповідний тип побудови та організації державного апарату, який передбачав повне підпорядкування царюючій особі всіх його підданих. Саме тому державна служба цілком обґрунтовано перетворилася на "державу службу", оскільки службовці державних органів служили не державі, а государю. Слід зазначити, що у XIV ст. на Русі виник новий стан – " служиві люди " , тобто. особи, зобов'язані нести військову чи адміністративну службу на користь держави, а які фактично є "державними слугами".
Вони мали певний статус, який характеризувався такими рисами.
1. Повна залежність від государя, передача своєї кар'єри і навіть особистого життя милість і волю государя. Це можна простежити з прикладу долі А. Ф. Адашева, окольничого, воєводи та наближеного Івана Грозного. Маючи досить сильний характер, він пройшов шлях від ложничого (застільника шлюбного ліжка государя) і слівника (супроводника царя в лазню) до окольничого та одного з керівників Вибраної ради. Закликаючи його на службу, цар сказав: «Олексію! Взяв я тебе з жебраків і з наймолодших людей. тебе побажав, і не одного тебе, але й інших таких же, хто б смутку мою вгамував і на людей, вручених мені Богом, побачив. государеві, проте після того, як потрапив у опалу, був відправлений на воєводство до Лівонії, потім заарештований і кинутий is тюрму, де незабаром помер.
2. Служба " за наказом " , тобто. за розпорядженням начальства. Його мало на увазі беззаперечне прийняття наказу, готовність взяти на себе обов'язки та повну відповідальність за тією чи іншою посадою у зазначеній галузі державного управління та в вказаному місцікраїни.
Одним із відомих державних діячів періоду правління царя Олексія Михайловича був Б. М. Хитрово (1615–1680), боярин, зброярський, дворецький, засновник Московської Збройової палати, а також міст-фортець Карсуна та Симбірська. За високим наказом він був містовим воєводою в Темникове, керував будівництвом укріплень Керенської засічної межі, зводив Карсун, заснував Симбірськ, був послом у Польщі, брав участь у військових походах проти Польщі та Швеції, очолював Збройовий наказ. Будь-яке призначення приймав беззаперечно, з повною відповідальністю ставився до дорученої справи.
3. Відсутність строго певної управлінської спеціалізації через злиття всіх видів служб на єдину "державу службу".
Наприклад, Малюта Скуратов (справжнє ім'я Григорій Лук'янович Скуратов-Бєльський), улюблений опричник і підручник Івана Грозного, послідовно займався військовою (сотник у поході на Лівонію в 1567 р., дворовий воєвода в ході Лівонської війни в 1572 р.), правоохоронець опричне розшукове відомство), дипломатичної (на початку 1570-х рр. але дорученням царя вів важливі переговори з Кримом та Литвою) діяльністю, тобто. він не мав конкретного державного терену, він перебував на службі у царя.
Усе це породжувало залежність службового становища від забаганки государя, сприяло догоджання, хабарництва, нестабільності, збільшувало можливість опинитися в немилості у верховного правителя чи безпосереднього начальника з усіма наслідками.
На початку XVIII ст. Великий реформатор і перетворювач Петро регламентував і законодавчо затвердив правові та організаційні засади "державної служби". Так, Указом про єдиноспадкування 1714 р. він зобов'язав усіх дворян з 15 років опановувати азами військової служби, починаючи з рядових, а в міру набуття досвіду або за бойові відзнаки – як офіцери. Відсутність факту проходження військової служби була серйозною перешкодою для зайняття постів цивільної служби.
Порядок проходження служби в Російській імперії, статус чиновників було визначено в 1722 р. "Табеллю про ранги" (повна назва "Табель про ранги всіх чинів, військових, статських і придворних, які в якомусь класі чини; і які в одному класі"). Усі чини поділялися на три типи: військові, статські (цивільні) та придворні. Усі офіцери, цивільні та придворні чиновники поділялися на 14 класів: військові – від фендрика в піхоті та штик-юнкера в артилерії до генерал-фельдмаршала чи генерал-адмірала, цивільні – від колезького реєстратора до канцлера, придворні – від кондитера до обер-камера. Служба розпочиналася з 14-го класу. Перший офіцерський чин у армії і флоті давав декларація про спадкове дворянство, на цивільній службі це право давалося з 8-го класу – колезький асесор. Крім того, всякий солдат чи матрос, що дослужився до офіцерського чину, ставав дворянином. Відповідно до "Табелі про ранги" право просування по службі мали талановиті та здібні люди, а не знатні та багаті. З невеликими змінами вона зберегла свою силу аж до 1917 р.1 Проте слід зазначити, що ці нововведення мало що змінили у характері службових взаємин – як і раніше військовий, громадянський і більше придворний чин віддавав свої сили імператору, але з державі.
Серед " пташенят петровых " незабаром запанували протекціонізм і казнокрадство, раболіпство і підлабузництво. Один тільки "щастя пустунок безрідний" А. Меньшиков перевів в англійські банки близько 5 млн руб., У той час як весь бюджет на початку царювання Петра I становив 1,5 млн руб.
У 1832 р. було видано "Статут про службу цивільну", який додатково регулював порядок державної служби. До Жовтневої революції 1917 було видано близько 200 правових актів, що регламентують різні сторони проходження державної служби. Чиновники призначалися на посаду довічно.
У ХІХ ст. співтовариство державних службовців стало нагадувати таємний орден із тенденцією перетворення на закриту спадкову касту. Його найвищою цінністю ставало прихильність до формальної стороні справи - те, що відомий вітчизняний психолог А. Н. Леонтьєв називав "феноменом зсуву мотиву на мету". Ті, хто не вписувався в рольові вимоги (надто старанні або, навпаки, не приймали умови "кругової поруки"), видавлювалися з цього середовища.
Добре знавши правлячу середу на той час, Є. Феоктистов у своїх " Спогади " писав про аморальності і раболіпності, що панували у вищих колах влади: " Дійсно, аморальність була разюча, вона стала таким звичайним явищем, що багато навіть дуже порядні люди перестали обурюватися ставилися до неї як до чогось такого, з чим треба мимоволі примиритися... Цю аморальність культивували самодержці закликом: "Збагачуйте!", Вважаючи це природним".
Історики того часу писали, що країною керує клас чиновників: "ці невидимі деспоти", "пігмеї-тирани безроздільно панують над країною". Розумів це і Микола I, який визнав: "Не я правлю Росією, а 35 тисяч чиновників".
Портрет чиновника органічно вписувався в загальну картину вдач, що панували в Росії в XIX ст., Про що писав чудовий письменник, знавець російської реальності Μ. Є. Салтиков-Щедрін:
"Куди не подивишся - скрізь savor vivre (фр. - вміння жити. - Прямуючи. авт). Той придбав багатоповерховий будинок, другий – стягнув цілу залізницю, третій – влаштував свою службову кар'єру, четвертий – чудово одружився, п'ятий – набрав грошей – і біг за кордон... Усю громадську нішу заполонило хижацтво, всю її, вздовж та впоперек, збродило воно своїм проклятим плугом. Немає куточка в цілому світі, де не лунали скарги на занепад життєвого рівня, де не чулося б крику: немає притулку від хижацтва! Нема куди втекти від нього!
У негласних правилповедінки для чиновників-початківців, які мали ходіння в XIX ст., давалися такі поради: "Сподівайтеся не стільки на здібності свої, скільки на протекцію. Незважаючи на всі ваші переваги, намагайтеся сховатися під крильце цієї пильної чарівниці; якщо у вас є протекція - ви геній, ви на всі здатні, ви скоро підете вперед, але якщо у вас немає протекції - ви дурень набитий, ви нікуди не годитесь, ви зовсім нічого не знаєте, ви ніколи не виграєте на службі ". Зрозуміло, що у свідомості народу чиновники вкоренилися як лизоблюди та дармоїди.
На початку XX в. бюрократичний апарат у Російській імперії контролював 2/3 всіх залізницьта 7/8 всіх телеграфів; майже 1/3 земель та 2/3 лісів; найбільш цінні копальні; продавав усі спиртні напої та скуповував весь спирт, необхідний для народного споживання. У передовій статті газети "Народна воля" (випуск № 1 від 1879 р.) однойменної народно-революційної організації говорилося: "Наша держава володіє, як приватний власник, половиною російської території; більша половина селян - орендарі його земель; за духом нашої держави всі населення існує головним чином для нього".
Відступ від морального принципу служіння державі та суспільству простежувалося і в радянську епоху. У той час головною та визначальною умовою роботи в державному апараті було членство в Комуністичній партії, дотримання її лінії, особиста відданість партійним керівникам. Державний апарат, служачи партії, водночас служив державі, оскільки за своєю суттю радянський Союзбув партійною державою. Існувала лише формальна різниця між партійною та державною владою. Подібний стан речей нерідко породжував кар'єризм, низькопоклонство, покірність, лицемірство, які, своєю чергою, компенсувалися привілеями у вигляді спеціальних лікарень, санаторіїв, "кремлівських пайків", закритої телефонної мережі кремлівської лінії. безкоштовного транспортуі т.д.
Таким чином, історія становлення та розвитку вітчизняного чиновництва показує, що головною його метою було служіння верховному правителю, керівникам органів державної влади, а не самій державі та суспільству.
Державна та муніципальна служба в сучасній Росії націлена на служіння державі та суспільству, народу. Це випливає з конституційного положення про те, що "носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в Російській Федерації є її багатонаціональний народ".
Державна служба за своїм визначенням призначена насамперед для забезпечення завдань та функцій держави та її органів. Однак сьогодні, особливо в ліберальних колах, навпаки, проповідується ідея про те, що чиновник має служити лише суспільству. Цей підхід спрямований на швидкий "відхід" держави та її інститутів із тих сфер діяльності та соціальних відносин, де їх можуть замінити приватна ініціатива та ринкові механізми. У цьому немає нічого поганого, але необхідно враховувати наші історичні умови та традиції, а також політичні та соціально-економічні реалії. До того ж, як уже наголошувалося, державний чиновник у будь-якій країні служить спочатку державі, а вже через неї суспільству. Цей висновок випливає із його назви – " державний " , тобто. службовець державі.
Для сучасної державної та муніципальної служби принципово важливі її цілі та пріоритети. Це актуально у правовому, а й моральному відношенні. Для людини, яка перебуває на державній службі, надзвичайно важливою є моральна установка "кому і як я повинен служити?". Він має пам'ятати, що його мета – бездоганне служіння державі, а крізь нього – суспільству. Держава є частиною суспільства та існує за рахунок суспільства. Державний апарат утримується за рахунок податків, які сплачують члени товариства. Тому і держава, і її механізм – державна служба має служити суспільству, людині.
Доцільно сформулювати вимоги до державних та муніципальних службовців у світлі принципу служіння державі та суспільству на сучасному етапі.
1. Службовець має бути політично нейтральним, лояльним до існуючого державного устрою.
Колектив авторів навчального посібника"Громадянська служба: моральні основи, професійна етика" стверджує, що теза про можливу "партизацію" (підбір службовців за ознакою партійності) державної служби є контрпродуктивною, оскільки з неминучістю призведе до погіршення її якості та, головне, соціальної спрямованості. Історичний досвід показує, що включення адміністративного ресурсу під час реалізації партійно-політичних програм веде до деградації держави. На наш погляд, це твердження, швидше, із галузі бажаного, ніж дійсного. Історія розвитку політичних партій та рухів у Росії показує, що саме вони були опорою осіб, які приходять до влади, та " приводними ременямиНе прийнятно багато державних і муніципальних службовців сучасної Росії є членами однієї з політичних партій і використовують свій адміністративний ресурс для зміцнення її впливу в масах. Тут головне, щоб цілі та завдання партії максимально відповідали сподіванням більшості народу, і тоді теза про "партизацію" державної служби не матиме того негативного відтінку, що має у наші дні.
2. Державний чиновник повинен здійснювати службу не конкретній особі, державному органу, а конституції, державі та через неї – народу.
Чиновник має служити не окремим лідерам, групам, кланам, а забезпечувати загальнодержавні інтереси, бути відданим державі та народу.
У ст. 10 Федерального закону від 27 травня 2003 р. № 58-ФЗ "Про систему державної служби Російської Федерації" записано, що державним службовцем як федерального рівня, так і рівня суб'єкта РФ є громадянин, який виконує обов'язки державної служби та отримує грошове утримання за рахунок коштів державного бюджету . Наймачем державного службовця є Російська Федерація, або її відповідний суб'єкт.
У ст. 10 Федерального закону від 2 березня 2007 р. № 25-ФЗ "Про муніципальну службу в Російській Федерації" (далі - Закон про муніципальну службу) зазначено, що муніципальним службовцем є громадянин, який виконує в порядку, визначеному муніципальними правовими актами відповідно до федеральних законів та законами суб'єкта РФ, обов'язки за посадою муніципальної служби за грошове утримання, що виплачується за рахунок коштів місцевого бюджету.
Це означає, що, перебуваючи на утриманні державної скарбниці, чиновник залежить від платників податків, які є основним джерелом її поповнення. Навіть цей факт говорить про те, що чиновник має виправдовувати очікування тих, хто його утримує.
Важливо, щоб положення про службу не окремим особам, а державі та породу було закріплено не лише у правовій, а й у моральній свідомості державних службовців, перетворилося на внутрішню потребу.
3. Проходження чиновником державної та муніципальної служби має мати відкритий та голосний характер.
Ця вимога передбачає, що сучасна державна та муніципальна служба не повинна бути своєрідною "чорною скринькою". Навпаки, вона має бути відкритою для суспільства в рамках чинного законодавства.
Аналіз сайтів державних органів влади як федерального, так і муніципального рівнів показав, що сторонньому спостерігачеві дуже важко отримати повне уявлення про характер діяльності державних службовців. Там переважно представлені відомості формалізованого характеру: правові документи, оголошення про конкурси на заміщення вакантних посад, плани роботи тощо. Надзвичайно важко знайти інформацію про діяльність комісій з дотримання вимог до службової поведінки та врегулювання конфлікту інтересів, які були утворені відповідно до Указу Президента РФ від 1 липня 2010 р. № 821 "Про комісії з дотримання вимог до службової поведінки федеральних державних службовців та врегулювання конфлікту інтересів".
На завершення слід зазначити, що зазначені вимоги принципу служіння державі та суспільству до державних та муніципальних службовців вже знайшли своє правове оформлення.
Природно, що на шляху впровадження морального принципу служіння державі та суспільству у практику повсякденного життя трапляються проблеми. Зупинимося на деяких із них.
Першою проблемою є те, що не до кінця ще зжито практику служіння конкретній особі, групі, корпорації.
Пояснюється це тим, що у практиці адміністративного управління (особливо у суб'єктах Федерації) досі домінує система, коли він посадовець перебуває у публічно-правових відносинах немає з державою, і з конкретним державним органом чи посадовцем. Це негативно впливає на його роботу з громадськими структурами, з людьми, змушує віддавати знання, таланти, сили та здоров'я не для спільної справи, а на користь вузькоспрямованих інтересів, які найчастіше бувають позбавлені моральної підстави.
Як наступну проблему можна позначити зростаючий рівень бюрократизації державних органів, відчуження влади від народу.
Простежимо динаміку зростання числа вітчизняних чиновників, починаючи з кінця XVII ст. та закінчуючи сучасністю.
У 1690-ті роки. в Московській Русі було 5000 чоловік, зайнятих "державовій службою", через 100 років, у 1790-ті рр., в Російській імперії налічувалося 16 тис. чиновників, на стику XIX-XX ст. – 385 тис. осіб, у 1970-ті рр. у всьому Радянському Союзі було 1,755 млн чиновників. Тенденція швидкого і часто невиправданого зростання чиновницького апарату почала спостерігатися в 1990-ті р., коли кількість чиновників щорічно збільшувалася на 50-150 тис. За даними Росстату, в 2005 р. кількість службовців у державних органах склала 1,462 млн осіб. У 2010 р. у системі лише державної цивільної служби реально було зайнято 1 млн 157 тис. чол., а загалом, з урахуванням незайнятих вакансій, вона могла забезпечити зайнятість 1 млн 650 тис. чол. До названої цифри можна додати чисельність тих, хто зайнятий у військовій та правоохоронній службах (близько 2,5 млн осіб), і стане ясно, яким потужним бюрократичним апаратом "має" сучасна Росія.
Зростання чисельності чиновників супроводжується все більшою відчуженістю їх від народу, що є наслідком недотримання морального принципу служіння державі та суспільству.
У грудні 2010 р. відбулася чергова щорічна конференція Левада-центру, під час якої було порушено проблему взаємовідносин влади та народу.
Проблема "закритості" влади зайшла настільки далеко, що 85% населення, незважаючи на численні публічні виступи політичних лідерів з роз'ясненнями своїх позицій та програм розвитку, зовсім не уявляє або слабо уявляє, куди, в якому напрямку рухається країна, які цілі ставить її нинішнє керівництво. .
55% громадян вважають, що більшість політиків займаються політикою "тільки заради особистої вигоди" або "швидше" заради неї. Близько 70% вважають, що політики та бюрократія схильні до брехні, описуючи реальне становище у різних сферах російського життя. Понад 80% громадян вважають, що партії не відображають інтереси людей, лише борються за владу. 62% кажуть, що живуть, покладаючись лише на себе, і уникають вступати в контакт із владою. Відчуження від влади проявляється також у тому, що більшість громадян не бажають відповідати за дії уряду.
Ще однією проблемою можна назвати відсутність у громадян бажання брати участь у державних справах.
Багато в чому це пояснюється тим, що владні структури та посадові особи сприймаються значною частиною народу негативно. Як показує практика, негативний імідж сформувався під впливом багатьох чинників, серед яких превалюють два. Перш за все, це вплив традиції патерналізму, суть якої зводиться до того, що держава зобов'язана по-батьківському піклуватися про кожного члена суспільства. Але в умовах лібералізації економіки та соціальної сфери населення починає розуміти, що сподіватися слід тільки на себе, що тягне за собою недовіру до чиновників, що недостатньо дбають про народ. Другим чинником зниження авторитету державної служби є корупція та крадіжка, які міцно вкоренилися у практиці діяльності вітчизняних чиновників. В обстановці гласності факти отримання та дачі хабарів, розкрадання державної власності, фінансові афери рано чи пізно стають надбанням громадськості, і це, звичайно, не працює на позитивний імідж державної служби.
Наслідком цього є апатія, небажання громадян пов'язувати себе зі служінням державі. Згідно з опитуванням Левада-центру понад 80% респондентів вважають, що у державних справах від них нічого не залежить і вони ні на що не можуть вплинути. Політика громадян рішуче не цікавить – домінує бажання від неї утриматися та якось від неї відсторонитися.
І нарешті, як проблему слід виділити небажання більшості представників державних органів влади йти на відкритий діалог із суспільством.
Аналіз стану діалогу між суспільством та владою на регіональному та федеральному рівнях показує більш високу ефективністьроботи щодо покращення стану діалогу влади та суспільства в регіонах порівняно з центром. Більше того, на федеральному рівні більш підготовлені та професійні учасники діалогу з боку влади імітують діалог та прагнуть маніпулювати громадськими організаціями.
Для того, щоб прискорити становлення інститутів діалогу на федеральному рівні, є необхідним поступово передавати недержавному сектору функції, які держава не повинна або не здатна ефективно виконувати; налагоджувати тісніші зв'язки між соціальними інститутами.
Говорячи про діалог влади та суспільства, можна зробити висновок про дві тенденції формування діалогової лінії. Розвиток діалогу в межах федерації відбувається на основі дуальної опозиції "ми - вони" і тяжіє до розуміння влади у європейській традиції. Незацікавленість чиновницького апарату скорочення посадових повноважень (отже, і доходів) частково виправдовує ілюзорність проведених реформ шляху побудови ефективного суспільства. На регіональному рівні модель діалогічних відносин можна уявити через дуальну опозицію "я – інший", яка скоріше нагадує російську традицію розуміння влади. На федеральному рівні доцільно змінити діалогічні відносини між владою та соціальними інститутами за прикладом регіонів, поставивши завдання створення поля позитивного діалогу з метою реалізації інтелектуальних можливостей кожного члена суспільства.
Таким чином, моральний принцип служіння державі та суспільству вимагає від державних та муніципальних службовців сумлінної та високопрофесійної праці щодо забезпечення повноважень держави та її органів на благо тих людей, які надали їм довіру при призначенні на таку високу посаду.
ВСТУП:
Актуальність дослідження: полягає в тому, що державна та муніципальна служба - це специфічний соціально-правовий інститут, без якого неможливе не тільки нормальне функціонування, а й саме існування держави.
Мета роботи: розгляд державної та муніципальної служби, їх взаємозв'язок та відмінності.
Дати поняття та розглянути види, принципи та функції муніципальної служби;
Дати поняття та розглянути види та принципи державної служби.
Подивитися на подібності та відмінності державної та муніципальної служби
Дати поняття управління;
Розглянути що таке громадська влада у державному та муніципальному управлінні;
Дати поняття структурності та безструктурності у державному та муніципальному управлінні.
Об'єкт дослідження - державне та муніципальне управління.
Предметом дослідження є діяльність державної та муніципальної служби.
Методи дослідження: порівняльний, системний та логічний метод.
1. Поняття "муніципальна служба"
Поняття "муніципальної служби" є порівняно новим для нашого законодавства. Поняття, види, зміст муніципальної служби безпосередньо пов'язані з розумінням та законодавчим встановленням місцевого самоврядування та системи його органів.
У роки існування СРСР про муніципальну службу не говорили. Але на рівні місцевого управління на той час працювали державні службовці, які виконували специфічні функції, але не мали спеціального найменування, тобто це були "державні службовці місцевих органів державної влади".
З прийняттям у 1990-х роках нових законів, що встановлюють систему місцевого самоврядування, постає питання і про службовців, які працюють в органах місцевого самоврядування, про їх правовий статус та особливості функціонування та проходження служби. Прийняті органами місцевого самоврядування, нормативно-правові акти фіксують і правової статус муніципальних службовців.
До переходу до організації місцевої влади на засадах самоврядування та становлення місцевого самоврядування як самостійна форма здійснення влади народу поняття "муніципальна служба" в законодавстві не використовувалося, бо в ньому не було необхідності: службовці місцевих органів державної влади - місцевих Рад та виконавчих комітетів - були державними службовцями.
Закон РРФСР " Про місцеве самоврядування РРФСР " також використовував поняття " муніципальна служба " . Служба органів місцевого самоврядування трактувалася спочатку як частину державної служби. Державний службовець та муніципальний службовець розглядалися як рівнозначні поняття. Відповідно до такого погляду муніципальний службовець - державний службовець, працюючий у органі місцевого самоврядування.
Конституція Російської Федерації, прийнята у 1993 році, встановила, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади.
Муніципальна служба є складним соціально-правовим інститутом. Цей інститут являє собою систему правових норм, що регламентують права та обов'язки, обмеження, заборони, стимулювання, відповідальність службовців, порядок виникнення та припинення службових відносин. У моральному аспекті – розглядає етичні основи муніципальної служби. Якщо говорити про відмінність завдань муніципальних службовців від завдань державних цивільних службовців, воно полягає лише у рівні (федеральний, регіональний, місцеве самоврядування), тобто якісної відмінності немає: усе спрямовано поліпшення добробуту суспільства, задоволення громадських інтересів.
Муніципальна служба є механізмом реалізації функцій та завдань органів місцевого самоврядування. Для їх здійснення у муніципальній службі використовуються досягнення різних наук – соціології управління, адміністративного права, політології, психології управління, економічних та інших наук. На цій основі складається загальна теорія муніципальної служби, яка розробляє шляхи здійснення цієї служби як управлінської діяльності.
Існують загальні риси, характерні для муніципальної служби будь-якої розвиненої країни:
Муніципальна служба значною мірою інтегрована у державний механізм, виконує багато функцій, що мають загальнодержавне значення;
Муніципальна служба функціонує, зрештою, під контролем центральної влади;
Виконавчі функції здійснюються фахівцями.
По ФЗ "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації", під муніципальною службою розуміється професійна діяльність, що здійснюється на постійній основі.
Основні цілі муніципальної служби:
Муніципальна служба має стати ефективною структурою соціального обслуговування, відповідальною перед державою та підзвітною населенню;
Муніципальна служба може успішно функціонувати на нижніх рівнях управління, не чекаючи команд з "верхніх поверхів" відповідно до принципу оперативності управління;
Муніципальна служба здатна ефективніше розробляти природні, економічні, людські ресурси муніципального освіти у вигляді самоорганізації місцевих колективів та професійного управління.
Основними завданнями муніципальної служби є:
Забезпечення разом із державною службою права і свободи людини і громадянина біля муніципального освіти;
забезпечення самостійного вирішення населенням питань місцевого значення;
Підготовка, прийняття, виконання та контроль рішень у межах повноважень органів місцевого самоврядування;
Захист правий і законних інтересів муніципального освіти.
Більше того, з погляду завдань ця служба представлена
У соціальному аспекті: це професійне провадження за дорученням держави суспільно корисної діяльності особами;
У політичному: як діяльність з реалізації державної політики, досягнення цілей та завдань у суспільстві та державі, тобто від її стабільності та ефективності залежить стійкість суспільних відносин;
У правовому: юридичне встановлення службових відносин, під час реалізації яких і досягається практичне виконання посадових обов'язків, повноважень службовців.
Взагалі, якщо говорити про функції, то виконавча та розпорядча діяльність спрямована на всі сфери муніципального освіти.
Насамперед це фінансова сфера, тобто розробка проекту місцевого бюджету, звіт про його виконання, а також безпосереднє забезпечення місцевого бюджету.
Далі, розробка та організація соціально-економічних програм розвитку території та забезпечення їх реалізації; розроблення нормативно-правових актів з питань місцевого значення; управління та розпорядження муніципальною власністю.
Не менш важлива функція - це керівництво муніципальною охороною здоров'я, експлуатація муніципального житлового фонду, об'єктів комунального та дорожнього господарствата іншими муніципальними підприємствами, організаціями, установами.
Зрештою, найважливіша функція: здійснення повноважень органів державної влади, передані федеральними законами чи законами суб'єкта Російської Федерації з одночасною передачею необхідних матеріальних та фінансових засобів.
Отже, під функціями муніципальної служби слід розуміти основні напрями практичної реалізації правових норм інституту муніципальної служби, що сприяють досягненню відповідних цілей правового регулювання службових відносин та виконання муніципальною службою своєї соціальної ролі та державно-правового призначення.
Кожен подінститут муніципальної служби виконує поряд із загальними також специфічні функції. Наприклад, для подінституту атестації муніципальних службовців характерні функції оцінки, контролю, інформування тощо. Головна функція права муніципальної служби полягає насамперед у тому, щоб забезпечити детальне, точне і певне нормативне регулювання муніципально-службових відносин.
1.2 ПРИНЦИПИ МУНІЦИПАЛЬНОЇ СЛУЖБИ.
Принципи муніципальної служби - це основні ідеї, встановлення, що виражають об'єктивні закономірності та визначальні науково обґрунтовані напрями реалізації компетенції, завдань та функцій органів місцевого самоврядування, повноважень муніципальних службовців, що діють у системі публічної влади, і зокрема, у системі муніципальної служби.
Принципи муніципальної служби повинні об'єктивно відбивати сутність муніципальної служби, її найважливіші риси; вони розкривають загальний характер управлінської, виконавчо-розпорядчої та іншої адміністративної діяльності муніципальних службовців, закріплюють в нормах, які входять у правової інститут муніципальної службы. Принципи муніципальної служби встановлюють найважливіші закономірності у системі організації та функціонування муніципальної служби. Вони зумовлюють значимість, законність, соціальну цінність відносин, що виникають у системі муніципальної служби. Відсутність правових принципів може спричинити свавілля, бюрократизм у гіршому значенні цього слова, неорганізованість, беззаконня, несправедливість.
Принципи муніципальної служби – це суб'єктивне поняття. Вони формуються людиною (законодавцем), виходячи з конкретного правового досвіду та правової культури в країні та базуються на основних положеннях правової системи з урахуванням досягнутого рівня розвитку галузевого законодавства.
Кожен окремо принцип муніципальної служби відбиває в повному обсязі об'єктивні закономірності діяльності муніципальних службовців, лише деякі з них. Але всі принципи взаємопов'язані: дотримання одних сприяє реалізації інших і, навпаки, порушення будь-якого з принципів негативно позначається виконання інших принципів.
Одним з найважливіших подійу розвитку місцевого самоврядування стало ухвалення Федерального закону "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації" © 8-ФЗ від 8 січня 1998р., який встановив загальні принципиорганізації муніципальної служби та основи правового становища муніципальних службовців. У ньому зазначено, що муніципальна служба Російської Федерації ґрунтується на наступних принципах:
Верховенство Конституції Російської Федерації, федеральних законів та законів суб'єктів Російської Федерації над іншими нормативними правовими актами, посадовими інструкціямиу виконанні муніципальними службовцями посадових обов'язків і забезпечення прав муніципальних службовців;
Пріоритет права і свободи людини і громадянина, їх безпосередньої дії;
самостійність органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень;
Професіоналізм та компетентність муніципальних службовців;
відповідальність муніципальних службовців за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків;
Рівний доступ громадян до муніципальної служби відповідно до їх здібностей та професійною підготовкою;
Єдність основних вимог, що пред'являються до муніципальної служби в Російській Федерації, а також урахування історичних та інших місцевих традицій;
Правова та соціальна захищеність муніципальних службовців;
Позапартійність муніципальної служби.
Зазначені принципи взаємопов'язані. Однак кожен з них відображає певну закономірність в організації муніципальної служби та діяльності муніципальних службовців.
2.Понятие державної служби Російської Федерації.
Поняття державної служби стало складатися за доби освіченого абсолютизму в 18 столітті. У царській Росії перебувають у державній службі вважалися як власне державні службовці, а й особи котрі посідають деякі виборні посади з земському і муніципальному самоврядуванню, соціальній та дворянських станових організаціях. В основі правового регулювання державної служби до Жовтневої революції лежала введена ще Петром 1 «Табель про ранги» (1722), де всі посади як і цивільні, так і військові, поділялися на 14 класів і чинів. При вступі до державної служби докладно регламентувався порядок проходження сходами чинів.
Лютнева революція 1917 р. не позначилася становищі чиновництва. Чиновницький апарат було зруйновано Жовтневою революцією. Декрет від 12 листопада 1917 р. «Про знищення станів і цивільних чинів» встановив, що «будь-яке … найменування цивільних чинів (таємні статські та інші радники) знищуються і встановлюється одне загальне для населення Росії найменування - громадянин Російської республіки».
«Служба є одним із найважливіших видівцілеспрямованої діяльності. Служба полягає в управлінні, провадженні державної діяльності, забезпеченні самого управління, соціально-культурному обслуговуванні людей»
Традиційно радянська державна служба розглядалася як особливий вид державної діяльності, що здійснюється на професійній основі працівниками державних органів з метою виконання завдань та функцій держави та оплачувана ним.
При такому підході до визначення державної служби, виділяються, з одного боку завдання та функції держави, які вона виконує в особі державних органів та службовців, а з іншого - трудова діяльність щодо здійснення даних функцій та вирішення конкретних завдань.
Необхідність створення державної служби та її правого регулювання обумовлена самим існуванням держави з її завданнями та функціями, а також потребою в організації кадрового потенціалу державних органів (законодавчої, виконавчої та судової влади). Саме службовці діють як персонал у численних структурах державних органів, установ та організацій, усередині інститутів керуючої та керованої систем; саме їхня компетентність визначає реальне використання можливостей управління з метою встановлення необхідного правового порядку в державі та суспільстві.
Державна служба - це громадська служба, тобто. служба в органах громадської влади. З погляду традиційної теорії, під державною розуміється служба у державних установах, підприємствах, організаціях та об'єднаннях.
У найширшому теоретичному розумінні державна служба - це здійснення державними органами кадрової функції управління та практичної діяльності всіх осіб, які отримують заробітну плату з державного бюджету (тобто від держави в особі його органів та підрозділів) та займають постійно чи тимчасово посади в апараті державних органів, включаючи органи законодавчої, виконавчої та судової влади, прокуратури, контрольно-наглядових органів, адміністрацію державних (казенних) підприємств. Альохін А.П. та Козлов Ю.М. зводять розуміння державної служби у сенсі до виконання службовцями своїх обов'язків (роботи) у державних організаціях: в органах державної влади, на підприємствах, установах, інших організаціях; державна служба у вузькому значенні, на думку цих авторів, полягає у виконанні службовцями своїх обов'язків лише у державних органах. Сюди ж можна віднести і існування та здійснення функцій децентралізованого державного управління особами, які займають посади в органах місцевого самоврядування, тобто. муніципальними службовцями, хоча практично сучасне законодавство відокремлює державну службу від муніципальної.
Традиційним у науковій літературі стало визначення державної служби, дане Манохіним В.М. : «державна служба є однією зі сторін діяльності держави щодо організації та правового регулюванняособового складу державних органів та інших державних організацій, а також сама діяльність цього особового складу - державних службовців з практичного та безпосереднього здійснення завдань та функцій держави».
Лазарєв Б.Ю. визначає державну службу як «…служіння державі, тобто. виконання за його дорученням та за плату від нього діяльності з реалізації завдань функцій держави в державних органах».
З погляду сучасного законодавця, державна служба до - це професійна діяльність, яка полягає у виконанні державними службовцями федеральних органів структурі державної влади РФ і суб'єктів РФ компетенції цих органів, встановленої у законодавчих та інших нормативних актах.
Стаття 2 Федерального закону «Про основи державної служби РФ» розуміє під державною службою професійну діяльність із забезпечення виконання повноважень державних органів. У цьому вся визначенні можна назвати такі аспекти: 1) державна служба є професійну діяльність, тобто. діяльність, що є для державного службовця професією і, як правило, вона пов'язана з виконанням ним як основний вид діяльності спеціальних повноважень; 2) у межах здійснюваної діяльності відбувається реалізація компетенції державних органів; 3) ця діяльність спрямована на забезпечення функціонування державних органів; 4) така діяльність є виконання посадових обов'язків, тобто. в даному випадку очевидним є особистісний аспект поняття державної служби, оскільки обов'язки належать не державній службі, не посаді, а самому державному службовцю.
Закон відносить до державної служби виконання посадових обов'язків особами, які заміщають державні посади категорій "Б" та "В".
Отже, легальне (тобто встановлене у Федеральному законі «Про основи державної служби РФ») тлумачення поняття державної служби дозволяє стверджувати, що державна служба – це професійна діяльність службовців у державних органах представницької, виконавчої та судової влади.
Таким чином, відповідно до чинного законодавства у практично функціональному сенсі державна служба є заснованою на законі діяльність персоналу державних органів представницької виконавчої та судової влади, що полягає в реалізації державної влади в різних сферах суспільного життя з метою виконання завдань та функцій держави.
Загальними ознаками державної служби є: 1) заміщення службовців державної посади державної служби, передбачених штатним розкладом державного органу; 2) виконання повноважень державного органу, специфічних посадових обов'язків із встановленням службовцю грошового утримання.
2.1. Види державної служби:
Відповідно до чинного ФЗ «Про основи державної служби», заснованого на конституційно-правовому принципі федералізму, виділяються:
1) федеральна державна служба, що у віданні РФ і 2) державна служба суб'єктів РФ що у їх віданні.
У положенні про федеральну державну службу, затвердженому Указом Президента РФ 22 грудня 1993 р., поняття федеральної державної служби не формулюється. Проте з тексту випливає, що під федеральною державною мається на увазі діяльність державних службовців щодо реалізації свого державно-правового статусу і повноважень, що належать їм, а також компетенції федеральних державних органів відповідно до положень Конституції РФ і федеральних законів. Федеральна державна служба складає посадах в апараті федеральних органів представницької, виконавчої та судової влади.
Відповідно до п. 1 Положення про федеральну службу такими органами є: Адміністрація Президента РФ, Апарат Уряду РФ, апарат палат Федеральних зборів РФ, Конституційного СудуРФ, Верховного Судна РФ, Вищого Арбітражного Судна РФ, Центральної виборчої комісії РФ, Рахункової палати РФ, федеральні державні органи, підвідомчі Президенту РФ і Уряду РФ, і навіть інші посади встановлюються відповідно до законодавством РФ.
Державна служба суб'єктів РФ встановлюється законами, які приймаються органами законодавчої влади кожного суб'єкта РФ. Тож з'ясування правового становища державної служби кожного суб'єкта РФ слід вивчати і аналізувати відповідні закони суб'єктів Федерації.
Дана у ФЗ «Про основи державної служби» класифікація видів державної служби єдина. Існують та інші класифікації видів державної служби. Кожен вид державної служби має своє правове оформлення, характеризується особливими ознаками та спеціальним правовим статусом. Зміст кожного виду державної служби встановлений відповідними нормативними актами, що закріплюють його правове становище.
Відповідно до конституційно-правового принципу поділу влади державна служба може бути поділена на службу в органах представницької, виконавчої та судової влади. За цими рамками залишається служба як професійна діяльність в органах прокуратури, яка також має бути державною.
У спеціальній літературі загальновизнано підрозділ державної служби залежно від характеру діяльності державних органів, на цивільну та мілітаризовану.
Громадянська служба може бути: загально функціональною - це здійснення загальних традиційних для будь-якої сфери діяльності державно-службових функцій, що не відрізняються галузевою специфікою (наприклад: діяльність персоналу в адміністрації краю, її відділах та департаментах, у міністерствах, державних комітетах тощо) ; спеціальною – це реалізація особливо встановлених у нормативних правових актах повноважень службовців, які обіймають посади в державних органах, що мають яскраво виражену галузеву компетенцію, яка накладає відбиток на практичну діяльність персоналу (наприклад: суддівська, дипломатична, служба на залізничному транспорті тощо).
Громадянська служба регулюється лише ФЗ РФ «Про основи державної служби РФ» та низкою підзаконних актів.
Мілітаризована державна служба - це державна служба на посадах в органах державного управління, збройних силах, органів внутрішніх справ органів державної безпеки, органів податкової поліції та податкової інспекції, органів федерального агентства урядового зв'язку й інформації, органів федеральної прикордонної служби, тобто. всіх силових мілітаризованих відомствах.
Мілітаризована служба має безліч відмінних від громадянської служби ознак, що встановлюють правове становище цих видів державної служби та відповідних державних службовців. Такими ознаками, на думку Бахраха Д.Н., є: 1) наявність спеціальних спеціальних дисциплінарних статутів, положень дисципліни; 2) ці службовці мають особливі умови вступу на службу, її проходження, присвоєння, спеціальних звань, проведення атестації та припинення служби; особливий порядок притягнення до правової ответственности; та ін.
Як приклад мілітаризованої державної служби можна навести службу у міліції. Служба в міліції, крім Конституції РФ та ФЗ «Про основи державної служби РФ» регулюється спеціальним законом РРФСР «Про міліцію» від 18 квітня 1991:
«Завданнями міліції є:
Забезпечення особистої безпеки громадян;
Попередження та припинення злочинів та адміністративних правопорушень;
Розкриття злочинів;
охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки;
Надання допомоги в межах, встановлених цим Законом, громадянам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям та громадським об'єднанням у здійсненні їхніх законних прав та інтересів».
«Міліція має право застосовувати фізичну силу, спеціальні засоби та вогнепальну зброю…»
«Співробітники міліції зобов'язані проходити спеціальну підготовку, а також періодичну перевірку на придатність до дій в умовах, пов'язаних із застосуванням фізичної сили, спеціальних засобівта вогнепальної зброї…».
2.2 Принципи державної служби:
Принципи державної служби це основні ідеї, встановлення які висловлюють об'єктивні закономірності і визначальні науково - обгрунтовані напрями реалізації компетенції, завдань і державних органів, повноважень державних службовців, які у системі державної службы.
Принципи державної служби зумовлюють значущість, законність та соціальну цінність відносин, що виникають у системі державної служби. «Відсутність правових принципів державної служби спричиняє появу в ній елементів довільності, бюрократизму, неорганізованості, беззаконня, несправедливості та аморальності».
Принципи державної служби – це суб'єктивне поняття. Вони формулюються людиною (законодавцем) з конкретного правового досвіду та правової культури країни базуються на основних положеннях правової системи з урахуванням досягнутого рівня розвитку галузевого законодавства.
Принципи сучасної державної служби закріплюються у різних законодавчих та інших нормативних правових актах: Конституції РФ, федеральних та інших законах, указах Президента РФ, постановах Уряду РФ, конституціях статутах та інших законодавчих та нормативних актах суб'єктів РФ. Вони реалізуються державними службовцями за допомогою їх практичних процесів. Принципи державної служби, встановлення у ФЗ «Про основи державної служби РФ», є моделлю всім інших законодавчих та інших нормативних правових актів, які визначають систему принципів громадської службы.
Принципи державної служби можна поділити на конституційні та організаційні.
Конституційні принципи обумовлені положеннями Конституції РФ, які конкретизуються у законодавчих актах.
Організаційні принципи відображають механізм побудови та функціонування державної служби, державного апарату та його ланок, поділу управлінської праці, забезпечення ефективної діяльності в державних органах.
До конституційним принципам державної служби ставляться: 1) принцип верховенства Конституції РФ і федеральних законів над нормативними правовими актами, посадовими інструкціями у виконанні державними службовцями посадових обов'язків і забезпечення їх прав; 2) принцип пріоритету права і свободи людини і громадянина, їх безпосереднього действия; 3) принцип єдності системи державної влади, розмежування предметів ведення між РФ та суб'єктами РФ; 4) принцип поділу законодавчої, виконавчої та судової влади; 5) принцип рівного доступу громадян до державної служби відповідно до здібностей та професійної підготовки; 6) принцип позапартійності державної служби, відокремлення релігійних об'єднань від держави.
Інші принципи державної служби, які містяться у ст. 5 ФЗ "Про основи державної служби РФ" можна віднести до організаційних принципів державної служби. Це: 1) принцип обов'язковості для державних службовців рішень, прийнятих вищими державними органами та керівниками у межах їх повноважень та відповідно до законодавства РФ; 2) принцип єдності основних вимог, що висуваються до державної служби; 3) принцип професіоналізму та компетентності державних службовців; 4) принцип гласності у здійсненні державної служби; 5) принцип стабільності кадрів державних службовців у державних органах.
3. Поняття управління
Управління - універсальний і необхідний елемент навколишнього світу. У гранично широкому значенні слова - це різні способивпливу суб'єкта (суб'єктів) на об'єкт (об'єкти), що змінюють положення, поведінку та властивості суб'єкта (суб'єктів). З цих позицій навіть тяжіння планет Сонячної системи можна певною мірою розглядати як взаємне багатостороннє управління. Однак під керуванням найчастіше розуміють не стихійне, а цілеспрямованевплив з боку людей (створених ними пристроїв) на об'єкти, які піддаються регулюванню. Не всі об'єкти, події, стану може бути предметом управління людей (наприклад, космос). Застосовувати управлінські заходи до неналежного об'єкта марно. Не всі цілі можуть бути досягнуті під час керування (наприклад, у сфері управління погодою). Тому застосовуючи управлінські заходи, потрібно ставити реальні цілі.
Найчастіше вплив при управлінні розуміється як однолінійне:суб'єкт – об'єкт. Ми бачимо зазвичай лише ці прямі зв'язки,але є і зворотні зв'язки:вплив об'єкта на керуючий суб'єкт. Ці зв'язку дуже важливо враховувати особливо у громадському управлінні: реакція населення на управлінські заходи органів державної влади та муніципального управління може змінити і часто змінює управлінські рішення. До того ж суб'єкти та об'єкти управління в цьому процесі можуть помінятися місцями: об'єкт стає суб'єктом (підлеглі вимагають, щоб начальник, який втратив довіру, пішов із посади, і домагаються цього). Зворотні впливу теж можуть розглядатися з погляду кібернетики як управління, в них може бути мета (в результаті страйку адміністрація підприємства підвищує заробітну плату), але в державному та муніципальному управлінні для характеристики зворотних зв'язків(У формі впливів) терміном "управління" не користуються, під ним розуміються прямі зв'язки вольового, "командного" характеру.
На місцях, у територіальних одиницях, складаються свої територіальні колективиЦе муніципальні освіти. У них створюються свої органи, що віддалено нагадують формою державні органи (є місцевий представницький орган, умовно кажучи, - місцевий "парламент", голова муніципальної освіти - місцевий "президент", його адміністрація - місцевий "уряд", департаменти - місцеві "міністерства" і т.д., але в їхній системі немає третьої гілки відомої тріади - судової влади, прокуратури, органів конституційного контролю та ін.).
Органи муніципального освіти здійснюють управління від імені населення територіального колективу. Оскільки його вирішальні органи обираються (і можуть бути виборними), така форма управління на місцях називається місцевим самоврядуванням.Воно вирішує інші завдання, ніж державні органи. Водночас на місцях можуть діяти й інші органи та посадові особи, які призначаються державою (управління та відділи міністерств, у деяких зарубіжних країнах – губернатори, префекти, керівники районів та ін.). Вони здійснюють повноваження держави на місцях. У федеративних країнах між державою та місцевим самоврядуванням стоїть особлива ланка - суб'єкт федерації. Місцеве управління сприймається як сфера регулювання суб'єкта федерації, федеративна держава встановлює лише основи місцевого самоврядування.
Державне та муніципальне управління, як воно охарактеризовано вище, це - широке, політологічне трактування управління. У ньому беруть участь усі гілки влади: законодавча (нормо-творча у місцевому самоврядуванні), виконавча, судова (у муніципальних утвореннях, як говорилося, цієї гілки немає), інші органи, які багатьма дослідниками вважаються такими, що не входять до жодної гілки (наприклад, прокуратура , органи конституційного контролю, виборчі комісії, уповноважені парламенту, зокрема, з прав людини та ін.) 1 . У вужчому, спеціальному сенсі під державним та муніципальним управлінням розуміється обмежена сфера діяльності державних та муніципальних органів: адміністративна, виконавчо-розпорядча діяльність.Вона здійснюється не всіма, а лише виконавчо-розпорядчими органами, що належать до гілки виконавчої влади. Якщо застосувати такий підхід, це означатиме вивчення лише управлінської діяльності адміністрації муніципального освіти. Інші органи (у тому числі представницький орган) та процедури (наприклад, безпосередня демократія) будуть виключені.
На відміну від інших можливих форм управління (у сім'ї воно, наприклад, здійснюється при використанні батьківської, тобто особистої, влади, а в багатьох колективах (наприклад, у громадському об'єднанні) – шляхом застосування корпоративної влади організації, моральних установок, заборон та обмежень) державне та муніципальне управління це публічне управлінняу суспільстві та територіальному колективі на основі використання Громадської державної та муніципальної влади.
3.1Публічна влада у державному та муніципальному управлінні
Громадська влада виникає не у кожному колективі. Батьківська влада у сім'ї чи влада ватажка злочинної банди має публічний, а персональний, особистий характер. Публічна влада виникає в публічному колективі,члени якого пов'язані не спорідненими чи іншими персональними, а громадськимивідносинами. Безпосередньо публічна влада пов'язана з двома факторами, про які йшлося вище: загальні інтереси, які на певному етапі стають суспільними, та соціальна (а не персональна) асиметрія. У силу зазначених причин державна влада виникає в суспільстві країни, муніципальна - спочатку в колективі людей, які осіли на місці для спільного життя. Ці два різновиди публічної влади мають багато загальними характеристиками. Вони відокремлені від суспільства (винятком є, наприклад, прийняття рішень сільським сходом у дрібних муніципальних утвореннях), органи публічної влади мають право встановлювати загальнообов'язкові для даного колективу (суспільства, муніципальної освіти) загальні правила та застосовувати примус. Обидві вони мають особливий апарат - колектив людей, хіба що виділених із нашого суспільства та професійно котрі займаються управлінням (і примусом) - державним і муніципальним.
Разом з тим, кожен з цих двох різновидів має свої особливості. Вони кореняться в тому, що державна влада діє від імені всього народу, а муніципальна – від імені порівняно невеликого територіального колективу. Державна влада діє по всій території країни й у міжнародних відносинах, муніципальна влада має локальну сферу діяльності, перша суверенна, вона встановлює загальні правила діяльності у тому числі й муніципальної влади. Повноваження державної влади як незмірно ширше, а й якісно інші, що випливає, зокрема, з державного суверенітету. Багато повноважень, які належать державній владі, її органам (питання громадянства, злочини та покарання, іноземні справи, прокуратура, суди та ін.), ніколи не можуть за своєю природою здійснюватися на рівні муніципалітету, яким би великим він не був (за кордоном деякі великі міста, наприклад Нью-Йорк чи Токіо, мають статус муніципального освіти, перевищують за чисельністю населення багато держав). Муніципальний апарат управління спрямовано інші, місцеві завдання і яким би великим не був муніципалітет, його апарат є іншим за своєю суттю, ніж державний апарат.
Відмінності національної та муніципальної громадської влади знаходять своє продовження у відмінностях державного та муніципального управління.
Громадське управління. Громадська влада - явище певною мірою статичне. Щоб вона була використана як динамічне ставлення, тобто. для управління, необхідний якийсь факт (подія, дія та ін), що має суспільне значення. У цьому випадку суб'єкт управління діє як влада, застосовуючи владу у певних цілях. Виникає управлінське ставлення: чинний суб'єкт, об'єкт та управлінський зв'язок між ними.
Громадське керівництво - це вплив суб'єкта, що має громадської владою, на об'єкт з метою будь-яких суспільних інтересів. Бувають, звичайно, випадки, коли орган управління, а частіше - чиновник, даючи розпорядження, переслідує не суспільні, публічні, а своєкорисливі інтереси, але це вже правопорушення, яке виходить за межі громадського управління. Державне та муніципальне управління - різновид громадського управління. Це суспільні відносини, що складаються в процесі впливу органів і посадових осіб державної та муніципальної влади на свідомість, поведінку та діяльність населення у визначених цими органами та особами цілях та коригованих з урахуванням зворотних зв'язків населення з керуючими.
3.2 Структурність та безструктурність у державному та муніципальному управлінні.
Суспільство та муніципальне освіту - складні системи, де діють принципи як кібернетики, а й синергетики. Це, зокрема, означає, що суспільство та муніципальне утворення управляється структурно-безструктурним способом. Органи держави та муніципальної освіти задають управлінню структурність, але крім них у суспільстві, муніципальній освіті діють інші фактори (економічного, соціального, ідеологічного і т.д. характеру), що впливають у тому числі і на управління. При структурному управлінні інформація (включаючи вказівки та інші управлінські акти) поширюється адресно, за спеціальною структурою та виділеним об'єктом. При безструктурному управлінні інформація, поширюючись вільно чи випадковими ланцюжках (через сусідів, колишніх однокурсників тощо.), може впливати на управителя. Наприклад, підлеглий бажає отримати підвищення, але безпосередньо впливати на начальника не може. Тоді використовується безструктурне управління: навколо начальника, наприклад, через друзів його дружини, створюється громадська думка, яка впливає на керуючого, і підлеглий отримує бажану нагороду. Це – жартівливий приклад. Насправді багато процесів соціального управління в суспільстві та в муніципальній освіті мають безструктурнийхарактер (переміщення робочої сили, Виховання підростаючого покоління, демографічні процеси - народження, смерті і т.д.), і органи держави та муніципального освіти можуть лише частково впливати на них, а на деякі - взагалі не можуть.
