АНДРЕЙ САВЧЕНКО
кандидат економічних наук,
віце-президент Металургійної інвестиційної компанії
(Росія)
Росія потребує побудови змішаної соціально-економічної системи та об'єктивно готова до цього
Для формування та функціонування розвиненої економіки недостатньо факторів самоорганізації, необхідна також
та державна організація (управління)
Управління державною власністюу період глобальних перетворень – одна з найбільш складних та малорозроблених проблем в економічній науці
Відомо, що в Росії зруйновано стару систему управління державною власністю, а нову не сформовано і не осмислено концептуально. Поки що немає однозначних відповідей на питання: в яку соціально-економічну систему трансформується наше суспільство; яку роль при цьому має відігравати державна власність в економіці в перехідний період і після його закінчення, яку систему управління нею необхідно формувати.
Здається, що за прикладом більшості країн ми маємо створювати змішану економіку. Безперечно, при переході до неї потрібно подолати тотальну монополію державної власності. Однак це не означає зменшення значення останньої. Вона й у умовах виконує найважливіші функції, тому необхідне ефективне управління нею. Воно має дві складові: з одного боку, управління її трансформацією у приватну власність до раціонального рівня, з іншого, управління її відтворенням та використанням.
На жаль, на початку нинішніх реформ жоден із названих процесів не був концептуально осмислений. Ішло лише тотальне руйнування державної власності, головним інструментом чого була так звана широкомасштабна приватизація. Вона (у тому варіанті, який був реалізований) не сприяла появі приватної власності, більш ефективної, ніж державна. Негативне ставлення реформаторів до останньої призвело до втрати керування нею, яке потрібно відновлювати.
Сутність державної
власності та управління нею
Давно доведено, що власність – основа будь-якої соціально-економічної системи. Державна ж власність висловлює відносини для людей щодо присвоєння благ з метою реалізації державних та громадських інтересів.Управління нею спрямоване на організацію відтворення, використання, трансформації та присвоєння її об'єктів у вигляді економічних функцій, форм та методів.
Приватизація – лише з інструментів, частина цієї системи. Вона відображає відносини з приводу трансформації державної власності у приватну для раціоналізації їхньої загальної структури та забезпечення ефективності відтворення консолідованого громадського капіталу. Об'єктивно вона має дві стадії – переважно формальну та реальну приватизацію. На першій здійснюється перетворення державної власності на приватну, юридично закріплюються правомочності нових власників. На другому формуються реальні нові приватні власники, які організують процеси ефективного відтворення та використання власності.
Управління державної власністю під час глобальних перетворень – одне з найскладніших і малорозроблених проблем економічної науці. У сучасних російських умовах проблеми дослідження у цій сфері посилюються ідеологічним і політичним “шумами”, які заважають осмисленню практики трансформації власності. Критичний аналіз нерідко підмінюється "ідеологічною війною" між противниками та прихильниками державної та приватної форм власності.
Для раціональної організації соціально-економічної системи необхідне чітке визначення суб'єктів та об'єктів власності. Тільки суворо юридичне закріплення конкретних об'єктів власності за їх суб'єктами, уточнення статусу останніх із встановленням відповідного “пучка прав” (причому гарантованих), економічної та іншої відповідальності, незважаючи на тип власника (приватна особа чи держава), створює потужні економічні та інші стимули для раціональної організації її використання та відтворення.
По суті, у сьогоднішній Росії (як і за часів жорсткої централізації) ніхто не несе відчутної відповідальності за ефективність організації використання, відтворення та перетворень державної власності. Це означає втрату мотиваційного механізму (зворотний бік медалі економічної відповідальності) якісного управління нею.
Специфіка та основні функції державної власності
Для формування та функціонування розвиненої економіки недостатньо факторів самоорганізації, необхідна також і державна організація (управління).Остання є її внутрішнім моментом, проникає у всі її пори, становить органічну частину її буття (наприклад, кредитно-грошова система, державні підприємства, оподаткування тощо). Водночас це зовнішній елементстосовно її самоорганізації. Ось чому ринковий механізм самоорганізації та державне регулювання (управління) діють одночасно, у чомусь суперечачи, у чомусь переплітаючись.
Державне господарювання – феномен щонайменше економічний, ніж ринок, конкуренція, товар, гроші, капітал тощо. Його основою є державна власність, саме через неї реалізується державний та громадський інтерес. І в цьому її головна “родова” властивість та консолідуюча роль.
Вона виконує низку найважливіших для економіки функції. Відзначу серед них такі:
n державна власність створює матеріальні передумови задля забезпечення сталого відтворення соціального капіталу. Це стає можливим тому, що державі, як правило, належать галузі та сфери економіки, що мають загальнонаціональне значення, ключові галузі виробничої інфраструктури. Так, повністю у державній власності перебувають електроенергетикав Японії, Канаді та Франції, залізничний транспорту Франції, Італії, Швеції, Іспанії та Австрії, авіатранспорту Франції та Іспанії, поштовий зв'язоку США та Японії. Держава нерідко є власником найважливіших природних ресурсів, інтелектуальних та історико-культурних цінностей. Воно фінансує фундаментальну науку, розробку та впровадження високих технологій, йому належить значна частина інформаційної продукції тощо;
n вона дозволяє державі бути самостійним елементом в економічних правовідносинах з іншими суб'єктами власності всередині країни та за кордоном, є гарантом багатьох міжнародних та внутрішніх договорів та угод, міждержавного заставного права;
n державна власність забезпечує функціонування капіталомістких галузей, виробництв та сфер економіки, що мають високий рівеньусуспільнення та потребують таких капіталовкладень, які не під силу приватному капіталу (космічна промисловість, сучасна інформаційний зв'язок, економічна безпека тощо);
n держава створює сприятливі умови у розвиток приватного підприємництва, приймаючи він частку витрат у сферах діяльності, які вигідні останньому. Наприклад, в жодній країні (навіть високорозвинений) ринок не здатний забезпечити оперативне управління відтворенням в аграрній сфері. Вільний перелив капіталу цю сферу лише під впливом управління невидимої руки ринку неможливий. Тут потрібні державне регулювання та підтримка;
n державна власність забезпечує функціонування некомерційної соціальної сфери та виробництво суспільних благ; національну безпеку;
n вона дозволяє згладжувати удари криз, мобілізуючи ресурси на найшвидший вихід із них шляхом зниження оподаткування та використання державних резервних фондів, здійснюючи інтервенцію закупівель товару, допомагаючи прискорювати освоєння вищих технологій, націоналізуючи власність збанкрутілих підприємств тощо.
Управління державною власністю потребує чіткого визначення об'єктів та суб'єктів державної власності та обліку їх особливостей. До перших, як правило, відносяться ділянки землі сільськогосподарського призначення, більшість природних ресурсів, засоби виробництва державних підприємств, фінанси, цінні папериі багато іншого. Другими виступають федеральна держава, суб'єкти федерації, суб'єкти муніципальної власності.
Основи російської моделі
змішаної економіки
Нині на сторінках багатьох, у тому числі й наукових видань, досить сильно пустило коріння міфотворчість. Один із міфів: тільки ринкова економіка ефективна. Але відомо, що суто ринкової економіки немає. Як зазначалося вище, економічний механізм у розвинених країнах включає два органічно взаємопов'язані блоки – ринкову саморегуляцію і державне регулювання.
Ще один міф: лише приватна власність ефективна, а державна – ні. Якщо оцінювати форми власності за об'єктивними економічними та соціальними ефектами, то неможливо довести перевагу однієї чи іншої. І світова практика це підтверджує. Якщо кожна форма власності займає свою нішу ринку, а держава забезпечує рівні правила економічної діяльності суб'єктів усіх форм власності, то ефективність функціонування як приватних, так і державних структурзалежить від якості менеджменту, підприємництва та маркетингу.
Сьогодні у багатьох країнах має місце змішана економіказ великою кількістю різноякісних власників, яких треба об'єднати у єдину систему господарювання. Як об'єднавчу силу і виступає державна організація економіки, соціально-економічною основою якої є державна власність. Причому роль останньої визначається не лише її питомою вагою та недосконалістю ринкового механізму. Так, у США та Японії частка державної власності щодо невисока. Однак, володіючи власністю у ключових галузях та виробництвах, створивши чітку систему правового регулювання, а також цілеспрямовану гнучку стимулюючу систему підтримки ефективного використання приватної власності та підприємництва у поєднанні з жорстким механізмом відповідальності, ці держави забезпечують пріоритет загальнонаціональних інтересів.
Російська економіка також потребує перетворення на змішану соціально-економічну систему та об'єктивно готова до цього.
Змішана економіка включає такі основні блоки:
Різноманітність форм власності, серед яких системоутворюючу функцію виконує державна. Її суб'єкт – держава – цілеспрямовано підтримує стійке відтворення громадського капіталу;
Економічний механізм, у якому органічно поєднуються ринкова самоорганізація господарської системи та її державне регулювання;
Безліч технологічних укладів, у межах якого питому вагу менш ефективних поступово, у міру вичерпання їх потенціалу скорочуватиметься, а ефективніших – зростати;
сукупність форм розподілу предметів споживання, що утворюють систему з раціональним поєднанням розподілу з праці, власності та через громадські фонди;
Різні типи підприємницької діяльності, у системі яких органічно поєднуються приватне та державне підприємництво.
Принципи управління
державною власністю
Управління державною власністю – це управління її відтворенням, використанням та трансформацієющо особливо важливо для перехідної економіки Росії. Оскільки воно є однією з форм загального менеджменту, то за його здійснення потрібно враховувати “родові” ознаки останнього.
Найважливішою функцією такого управління є координація взаємодії між суб'єктами державної власності, а також її з іншими формами власності. Її відтворення відбувається за умов ринкових відносин, отже, під час управління нею необхідно відповідати вимогам ринкових законів: конкуренції, попиту, пропозиції, вартості тощо.
Більш повно та точно управління державною власністю можна визначити як систему організаційно-економічних відносин між різними суб'єктами (суб'єктами та менеджерами) з приводу організації відтворення та використання об'єктів державної власності за допомогою організаційно-економічних функцій, форм та методів з метою забезпечення реалізації основних соціальних та економічних інтересів суспільства та держави. Особливістю такого визначення є комплексність – залучення одночасно цільового, відтворювального, системного та функціонального підходів.
Так, при управлінні державною власністю реалізується система функцій, що включає прогнозування, планування, організацію, мотивацію, координацію, контроль тощо. У цьому можуть бути використані адміністративні, економічні та інші методи. Слід також зауважити, що суспільні та державні інтереси можуть збігатися та не збігатися. Держава нерідко виражає інтереси всього суспільства, а насамперед великого капіталу, бюрократичного апарату тощо.
Серед загальних принципів управління державною власністю виділяються такі.
1. Необхідність оцінювати його результативність на основі критеріїв соціальної та економічної ефективності.При першій витрати на управління співвідносяться з благами, які отримують суспільство, при другій - з інтегральним народногосподарським ефектом. У цьому використовується ціла система показників.
2. Цілепокладання –розробка дерева цілей з виділенням основної та пріоритетних. Стратегічною соціальною метою є створення матеріальних умов стійкого відтворення благ, що задовольняють соціальні потреби суспільства. Загальна економічна мета – забезпечення сталого розвитку державного сектору економіки. При реалізації принципу цільового підходу необхідно, щоб:
Держава усвідомила об'єктивно зумовлені мети, зокрема і стосовно кожному конкретному об'єкту (групі об'єктів), і зафіксувало в нормативно-правових актах;
Способи досягнення цілей визначалися стосовно кожного об'єкта власності безпосередньо залученими менеджерами та затверджувалися уповноваженим державним органом, які стимулюються та несуть відповідальність за досягнення запланованого результату.
3. Прогресивна мотивація.У цьому плані важливо розробити механізм матеріальної зацікавленості залежно від результатів. Тут використовуються науково обґрунтована політика дивідендів, прогресивна система оплати праці, просування службовими сходами, система соціального забезпечення, захисту та страхування тощо. До чого зневажає цей принцип, показують результати перших етапів приватизації. На мій погляд, одним із факторів низької соціальної та економічної ефективності останньої була неправильна мотивація – замість того, щоб орієнтувати приватизаторів на досягнення поставленої мети, їх заохочували за швидкість приватизації.
4. Соціальна та економічна відповідальність суб'єктів управління за стійкість розширеного відтворення власності та ефективність використання її об'єктів.Нині становище з економічної та соціальної відповідальністю погіршилося. Втрачено адміністративну та партійну відповідальність. Державна власність розкрадається, перетворюється на руки корумпованих чиновників і службовців, кримінальних структур, вивозиться зарубіжних країн, знищується тощо. А Державний комітет з управління майном (нині Міністерство майнових відносин), керуючи процесом приватизації, звільнено від відповідальності за її соціальну та економічну ефективність. У цьому діяльність цього органу фінансується з допомогою грошової виручки від приватизації.
Безумовно, суб'єкти управління державною власністю повинні нести відповідальність за шкоду, яку завдає суспільству та державі некомпетентними діями, бездіяльністю, а тим більше корупцією та кримінальними махінаціями при управлінні.
Концепція соціальної та економічної відповідальності має бути реалізована у системі законодавчих актів прямої дії з включенням до них не декларацій, а детально розробленого механізму відповідальності. Її найважливіші становища мають бути відбиті насамперед у федеральному законі “Про основи управління державної власністю”.
5. Комплексність та системність управління.Цей принцип знаходить своє вираження у взаємозв'язку функцій управління власністю, спільної мети управління, що забезпечує спрямованість системи елементів управління; єдності дії органів представницької та виконавчої влади, всіх керуючих структур та осіб; органічному поєднанні економічних та адміністративних методів управління; використання єдиних критеріїв оцінки ефективності управління тощо.
6. Безперервна еволюційна реорганізація.Вона здійснюється за допомогою таких методів управління державною власністю, як приватизація та деприватизація, націоналізація та денаціоналізація, зміна форм державного підприємництва, децентралізація управління, його демократизація тощо.
7. Обов'язковість якісного правового регулювання.І тому необхідні розробка, прийняття та вдосконалення системи законодавчих актів, створюють правове забезпечення управлінню.
8. Професіоналізм.Реалізація цього принципу передбачає конкурсну систему при залученні суб'єктів управління та систему їх підготовки та підвищення кваліфікації, виключення корупції під час прийому та оцінки рівня кваліфікації менеджерів.
Крім загальних принципів управління держвласністю, властивих складеній змішаній економіці, необхідно враховувати і специфічні, що відповідають умовам перехідного періоду До них відносяться: відповідність змісту та методів управління характером реформ та в першу чергу забезпеченню прогресивних інституційних зрушень в економіці РФ; спрямованість управління на подолання системної кризи економіки та здійснення її реструктуризації; відповідність організаційних ланок управління завданням реалізації промислового, інвестиційного, інноваційного та інших напрямів політики тощо.
Сьогоднішнє становище багато в чому визначається тим, що уряд формально, методом шокової терапії здійснив масову, миттєву приватизацію понад 2/3 державної власності, не маючи науково обґрунтованої моделі. Для виправлення становища необхідно якнайшвидше розробити концепцію управління державною власністю та довгострокову програму її реалізації з чітким виділенням етапів виконання.
Управління державною власністю
У найпростішому тлумаченні власність означає належність речей, матеріальних, духовних, інформаційних цінностей певним особам: індивідам, сім'ям, організаціям, соціальним групам, державі, суспільству.
Економічна природа власностіполягає у володінні можливістю витягувати з речей, майна корисні властивості, споживати певним чином задоволення інтересів і бажань, отримувати вигоду.
Правова основа власностіполягає в наявності юридично встановлених, визнаних прав певних осіб на володіння речами, цінностями та узаконених можливостей, що випливають з цих прав, розпоряджатися об'єктами власності, використовувати їх на свій розсуд.
Відносини власності- це відносини, що виникають між людьми, організаціями, органами влади щодо приналежності, присвоєння, поділу, переділу об'єктів власності.
Це, з одного боку, економічні відносини, оскільки у основі лежать економічні процеси та інтереси, з іншого - правові відносини, оскільки вони регулюються законами, передусім ДК РФ.
Управління власністю- це вплив, що надається власниками, органами державної влади та самоврядування, іншими уповноваженими особами на процеси, пов'язані з належністю речей, майна та їх використанням, а також на учасників цих процесів.
Отже, власність є одночасно економічна, правова, управлінська категорія.
Теорія та практика управління державною власністю широко оперують фундаментальними поняттями, як «власність», «суб'єкти власності», «об'єкти власності». Зазначені терміни багатозначні в тому сенсі, що мають декілька різними значеннямизалежно від галузі вживання та мети використання даного терміна.
Власність як належністьозначає наявність зв'язку між суб'єктом (людиною, групою або спільнотою людей, суб'єктами господарювання, організаціями, установами, органами влади та управління), з одного боку, і об'єктом (будь-якою субстанцією матеріального світу у вигляді матеріально-речових об'єктів і духовних цінностей, інформації), з іншого боку.
Цей зв'язок проявляється у постійному чи тимчасовому, частковому чи повному відчуженні, від'єднанні, присвоєнні об'єкта суб'єктом.
Власність як об'єктозначає все те, що стає предметом, об'єктом належності певному суб'єкту (індивіду, групі, безлічі індивідуальних суб'єктів).
Суб'єкт власності(власник) - особа, якій належить об'єкт власності, володар права власності на даний об'єкт, представник активної сторони відносин власності,
Наявність конкретного суб'єкта власності, який уособлює, що реалізує право власності, є обов'язкова умовавиникнення та дії відносин власності. Безсуб'єктна власність – це абстракція.
Як суб'єкти державної власності можуть виступати:
Народ, який здійснює право та повноваження власності безпосередньо або делегуючи їх органам управління;
Держава від імені уповноважених органів структурі державної влади, федерації та її суб'єктів;
Державні організації та установи, наділені правами власності (управління власністю) з боку держави та від її імені.
Об'єкт власності представляє пасивну бік відносин власності, виступаючи як предметів, речей, матеріалів, енергії, інформації, духовних, інтелектуальних цінностей, коштів, що належать цілком або у частині суб'єкту власності.
Об'єкти власності часто називають просто власністю.
Види об'єктів державної власності:
Надра, корисні копалини;
Землі сільськогосподарського та іншого призначення;
Водні ресурси;
Ліси та лісові багатства;
Майнові комплекси як будівель, споруд, житлових об'єктів, устаткування, інших майнових цінностей;
Пам'ятники історії та архітектури;
Унітарні підприємства;
Об'єкти інтелектуальної власності;
Фінансові ресурси, грошові кошти, коштовності.
2. Державна власність як об'єкт управління.
Цивільний кодекс конструює визначення права власності через тріаду повноважень власника ст. 209 - власнику належать права володіння, користування та розпорядження своїм майном. Отже, правове поняття власності фіксує правомочності власника стосовно його речі, щоб показати та захистити їхню абсолютність. Без поділу на основні види: володіння, користування, розпорядження дуже важко зрозуміти суть суб'єктно-об'єктних відносин. Слід чітко розрізняти власника-власника, власника-користувача, власника-розпорядника, особливо у випадках, коли ці елементи відносин власності розділені між різними особами.
Володінняпочаткова, вихідна форма власності, що відбиває юридичну, документально закріплену фіксацію суб'єкта власності, чи факт реального володіння об'єктом. Володіння є первинна форма, має у сенсі головний характер. Але володіння виступає статичною характеристикою відносин власності, це номінальне право чи практична можливість використовувати об'єкт, які завжди реалізується.
Власник, якому належить об'єкт, може мати право, засвідчене наявністю необхідних документів або просто визнаним як факт, не здійснюючи це право, не користуючись ним. Окремі власники здавна делегували повноваження розпорядження своєю власністю керуючим, зберігаючи при цьому отримання доходів від власності. Так що володіння, взяте окремо, ще не є повною мірою власністю в соціально-економічному значенні цього слова, що передбачає не лише володіння, а й розпорядництво та використання об'єкта.
У ряді випадків володіння перетворюється на формальне, деклароване право, яким власник не користується, а часом і не знає, як користуватися і не прагнути того. Така справа з суспільною, загальнонародною власністю, власником якої формально є народ. В інших випадках функція володіння відокремлена від юридичного власниката передана іншому суб'єкту, який не будучи власником власності за статусом, фактично розпоряджається нею та використовує її. Так, наприклад, державні органи, не будучи юридично власниками державної власності (таким номінально є народ в особі держави), фактично виступають у ролі власників.
Розпорядження- найбільш явний спосіб реалізації відносин між об'єктом і суб'єктом власності, що дає суб'єкту право і можливість управляти об'єктом, надходити по відношенню до об'єкта та використовувати його в рамках закону практично будь-яким бажаним чином аж до передачі іншому суб'єкту, перетворення на інший об'єкт і навіть ліквідація.
Фактично власник стає таким, отримавши права та реальну можливість розпоряджатися об'єктом власності. Так що навіть власник є повним власником, тільки якщо він одночасно і розпорядник.
Користування означає застосування об'єкта власності відповідно до його призначення на розсуд і бажання користувача. Володіння та користування власністю можуть з'єднуватись у руках одного суб'єкта або бути розділені між різними суб'єктами. Останнє означає, що користуватися річчю можна і не будучи її власником. І навпаки, можна бути власником та не користуватися об'єктом власності, передавши це право іншому суб'єкту. Так, наприклад, найманий працівник використовує засоби виробництва, не будучи їх власником, а, скажімо, власник готелю сам нею зазвичай не користується.
Виділяють три сторони юридичних відносин власності:
1. Відносини власника до належного йому майна як до свого;
2. Відносини між власником та всіма третіми особами, зобов'язаними не перешкоджати власнику у здійсненні його правочинів (вираз абсолютного характеру права власності);
3. Третя сторона відносин власності - власник та держава, що охоплює податкові відносини, захист та гарантії власності, правила. державної реєстраціїта обмеження обороту певних видів майна.
Право власності є комплексним правовим інститутом.
Правове регулювання відносин власності складається з норм, які:
1. Встановлюють можливість приналежності матеріальних благ певним особам (конституційне, цивільне, адміністративне право - придбання і припинення права власності);
2. Встановлюють характер та межі поведінки власників майна (цивільно-правовий режим, адміністративно-правовий режим об'єкта власності);
3. Пропонують засоби захисту від зазіхання інших осіб (громадянське, адміністративне, кримінальне право).
Сучасне ставлення до значення державної власності дуже суперечливе.
Необхідно визначити, у яких сферах існування державної власності доцільно з погляду громадських інтересів.
Підприємства, якими володіє та керує держава (насамперед йдеться про підприємства, що мають першорядне значення для економічного прогресу чи національної безпеки, наприклад, про шахти або нафтопереробні заводи);
Суспільно значущі структури, якими володіють і керують національний або місцевий уряд ( залізниці, авіалінії, телекомунікації, школи, лікарні тощо);
Підприємства, що належать державі, але не керовані нею;
Підприємства, що частково належать державі з найрізноманітнішим рівнем структурою контролю за ним.
З економічної точки зору розрізняють два типи державної власності:
Перший - державна власність у комерційному секторі (господарські товариства, державні підприємства),
Другий – некомерційний сектор державної власності ( різні системиінфраструктури, енергосистеми, транспортні системи, комунікації, аеропорти, авіаційні компанії, національні музеї, бібліотеки). Останні об'єкти не приносять прибуток, але об'єкти не ефективні не оскільки вони державні, а навпаки, вони державні оскільки неефективні і передані державі до виконання деяких спільних важливих функций.
У відносинах сучасної Росіїконстатується, що:
1) питома вага продукції, вироблена державним сектором, вище фіксованого статистикою,
2) правомірно кваліфікувати змішану державно-приватну власність як щодо самостійну форму, у межах якої існують специфічні відносини розпорядження, володіння та користування,
3) більш висока порівняно з державним та приватним секторами інвестиційна активність сектора зі змішаною власністю дає підстави вважати його більш дієздатним.
Про який би вид об'єкта державної власності не йшлося, у цивільно-правовому сенсі це буде майно. По ДК РФ поняття «речі» та «майно» застосовуються як синоніми. При цьому визначення терміна «майно» використовується форма:
Майно- це все матеріальне, що має вартість, а також не матеріальне, що, будучи матеріалізованим, набуває вартості.
Поняття майна включає акції та майнові права. Об'єктом права власності може бути саме майно, причому має певну економічну цінність.
Частина об'єктів людської діяльності може регулюватися за допомогою норм права власності, але з особливим правовим режимом, оскільки допускають не повне господарське панування, а лише обмежені можливості використання.
Класифікація об'єктів державної власності може проводитись залежно від їх правового режиму. Ще древньому Римі існувало поділ на загальне надбання і майно. Загальне надбання - те, що з природному праву належить всім (повітря, проточна вода, море), а громадське і казенне майно належить римському народу (річки та гавані). Громадське майно має цілком особливий режим, бо його відчуження необхідне згоду народу.
В даний час на Заході в рамках державної власності виділяється так звана публічна власність, до неї зазвичай відносять територіальні та деякі інші води, морські береги, найцінніші корисні копалини тощо. Зазначені об'єкти є виключною власністю держави. Вважається, що публічна власність може бути використана лише на загальне благо.
У Російське законодавствопублічно-правовий різновид власності держави практично не відображено. Цивільному кодексу відоме поняття речі, вилученої з обігу, але це надзвичайно вузько та обслуговує інтереси лише приватно-правової сім'ї галузей. Якщо визнати існування публічно-правового та приватно-правового різновидів державної власності, досить просто вирішується питання правового регулювання: все, що стосується приватної власності держави, регламентується цивільним правом, а все, що відноситься до публічної власності, - конституційним та адміністративним правом.
Ч.2 і 3 ст.212 ДК РФ, що відсилає до ФЗ, який визначить те майно, яке може перебувати тільки в державній або муніципальній власності, дозволяє вести мову про «напівформальне» існування виключної (абсолютної) власності держави. Щодо цієї власності у держави не можлива поведінка, а повинності, не право держави (можливість) мати власність, а обов'язок держави (борг).
Крім того, вилучені з обігу речі також можна вважати винятковою державною власністю (ресурси континентального шельфу; територіальні води та морські економічні зони РФ; заповідники; цілющі джерела; пам'ятки історії та культури; озброєння; об'єкти оборонного значення; надра та ін.) Алмазний, золотий та валютний фонди належать до об'єктів, обмежених в обороті.
Питання про виняткову державну власність та надбання - це питання про правовому режимітого чи іншого об'єкта.
Правовий режим у системі права державної власності- це особливий правовий порядок, що встановлюється сукупністю норм, що регламентують специфіку об'єкта (предмету) правових відносин суб'єктів права з урахуванням загального, державного інтересу до цілей, порядку та наслідків володіння, користування та розпорядження найціннішою частиною державної власності.
Державна власність – це майно, що належить на праві власності Російської Федерації(Федеральна власність), а також майно, що належить на праві власності суб'єктам Російської Федерації - республікам, краям, областям, містам федерального значення, автономної області, автономним округам. Земля та інші природні ресурси, які у власності громадян, юридичних чи муніципальних утвореньє державною власністю. Таке визначення дається у ст. 214 (п. 1 та 2) частини 1 Цивільного кодексу Російської Федерації. Якщо кошти відповідних бюджетів чи інше державне майно, не закріплені за державними підприємствами та установами, вони складають державну скарбницю Російської Федерації чи скарбницю відповідного суб'єкта Федерации. Майно, що перебуває у державній власності, закріплюється за державними підприємствами та установами у володіння, користування та розпорядження.
На базі майна, що перебуває у державній власності, можуть бути утворені унітарні, а також казенні підприємства.
Унітарне підприємство - це господарська комерційна організація, заснована на праві господарського відання. Унітарне підприємство створюється за рішенням уповноваженого те що державного чи муніципального органу. У формі унітарних підприємств можуть бути лише державні чи муніципальні підприємства. Унітарне підприємство, засноване на праві господарського відання, може створювати інше унітарне дочірнє підприємство, затверджувати його статут як юридичного лицята передавати йому частину свого майна. Орган - власник майна несе відповідальності за зобов'язаннями унітарних підприємств. За рішенням Уряду, з урахуванням майна, що у федеральної власності, може створюватися унітарне підприємство на праві оперативного управління - федеральне казенне предприятие. Російська Федерація несе субсидіарну відповідальність щодо зобов'язань казенного підприємства.
Управління державною власністю здійснюється відповідно до Цивільним кодексомта іншими законодавчими актами, що регулюють майнові відносини в Російській Федерації Російське держава стосовно державної власності загалом має ставитися як власник-користувач, тобто. монополіст за всіма параметрами. Особливу роль в управлінні державною власністю відіграє система федеральних органів виконавчої влади, включаючи Уряд Російської Федерації, міністерства, державні комітети, агентства та інші уповноважені урядом спеціальні органи та державні представники в акціонерних товариствахз державним капіталом тощо.
Уряд має широкі повноваження в розробці та прийнятті стратегічних, принципових рішень з питань трансформації державної власності, розпорядження та користування нею, контролю за виконанням функцій усіх державних органів, які здійснюють управління державною власністю. Враховуючи величезні масштаби діяльності у цій сфері та необхідність кваліфікованого рішенняуправлінських завдань, Уряд передає частину своїх повноважень з управління державною власністю федеральним органам виконавчої. Важливі функції управління державною власністю покладено на Міністерство майнових відносин Російської Федерації.
У межах чинних законів та інших нормативних актів органи, які здійснюють управління, розпорядження та користування державною власністю, виконують дуже важливі функції. Вони керують пакетом державних акцій відповідно до державної дивідендної політики та порядку регулювання курсової вартості акцій державних (або зі змішаною власністю) підприємств, виробляють та реалізують стратегію управління розвитком державного підприємництва, формують державні цільові програми, плани та держзамовлення.
Вони створюють адаптовану до ринку конкурентоспроможну структуру управління комерціалізованим сектором та об'єктами державного сектору, виробляють політику ціноутворення під час обміну між державними підприємствами та ринковими формуваннями. Зазначені органи ведуть варіантне стратегічне прогнозування, програмування, відомі довгостроковим розвитком державного майнового потенціалу, займаються вирішенням стратегічних та поточних завдань ресурсного забезпечення державних підприємств (господарств). У їхнє завдання входять розробка та реалізація стратегії наукового та кадрового забезпеченняуправлінських структур та об'єктів держвласності, а також керівництво процесом ефективної взаємодії суб'єктів, що спільно користується державним майном та ін.
Ці та інші функції управління державною власністю повинні чітко розподілятися між органами управління федерального, регіонального та муніципального рівнів на основі конкретних критеріїв. Враховується у своїй значимість об'єктів власності для Росії загалом, суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень, і навіть оцінка можливостей їх відтворення кожному рівні управління. Найважливішим критеріємє дотримання інтересів суб'єктів господарювання, а також забезпечення загальнонаціональної економічної безпеки.
Управління державною власністю - одна із складних загальнонаціональних проблем і вимагає до себе найсерйознішого ставлення. Воно не може зводитись до поспішної “шокової” приватизації чи стихійної націоналізації. Негативні економічні результати таких дій не потребують особливих доказів.
Процес управління державною власністю нерідко обмежується лише фрагментарними формальними заходами щодо розпорядження власністю та поки що малоефективним контролем за використанням державного майна відповідно до його призначення. Стратегічна мета управління державною власністю - організація її ефективного використання та відтворення в оптимальних розмірахна інноваційній основі. Вона ще не досягнута у повному обсязі. Розробка та реалізація стратегії управління державною власністю мають здійснюватися на базі науково-обґрунтованої методології. Формування та реалізація науково-обґрунтованої стратегії управління державною власністю вимагають обліку та дотримання основних вихідних положень. Що це за положення?
Управління державною власністю означає насамперед управління процесом її ефективного використання, а також її відтворення у необхідному масштабі та якості. Це одна із специфічних форм сучасного менеджменту. Тому його сутність та зміст зумовлені родовими ознаками та функціями загального менеджменту, з одного боку, та специфікою державної власності як об'єкта управління – з іншого. Отже, держава як власник і стратегічний менеджер за допомогою відповідних інститутів та важелів зобов'язана виконувати всі функції управління державною власністю: прогнозування, планування, організацію, стимулювання, управління персоналом, координацію.
Необхідно також враховувати як відмінності, а й взаємозв'язок між управлінням державної власністю і управлінням господарської діяльністю взагалі. Важливо глибоко розуміти місце та роль державної власності у загальної системивідносин власності. Вони мають визначатися з урахуванням специфіки сучасного періоду розвитку Росії та особливостей російської моделізмішаної економіки.
Одна з особливостей управління державною власністю полягає у необхідності органічного поєднання економічних та адміністративних форм та методів. До того ж у багатьох випадках порівняно з галузевим ефективніший міжгалузевий підхід до управління власністю державних структур (підприємств та об'єднань). Він заснований на використанні продуктової структури управління, оскільки кінцевий продукт диверсифікаційних комплексів втрачає галузеву приналежність.
Ці та інші ключові моменти методологічного підходу та аналіз досвіду управління державною власністю в умовах змішаної економіки дозволяють дати таке визначення цієї економічної категорії. Управління державною власністю є система організаційно-економічних відносин між її різними суб'єктами та менеджерами щодо забезпечення відтворення, ефективного використання та трансформації її об'єктів за допомогою економічного механізму змішаної економіки з метою реалізації основних соціальних та економічних інтересів суспільства та держави. На яких принципах організується управління державної власністю? Можна виділити загальні та специфічні принципи. Загальні принципи притаманні умов функціонуючої у Росії змішаної економіки. Специфічні - це принципи, характерні умов перехідного періоду.
До загальних принципів відносяться обов'язковість оцінки ходу та результатів управління державною власністю за критеріями економічної та соціальної ефективності функціонування та відтворення, строго цільовий характер управління власністю, коли в “дереві цілей” виділяється стратегічна мета та визначаються шляхи її досягнення. Загальний характер мають мотиваційна спрямованість управління, соціальна та економічна відповідальність, комплексність та системність. До розряду загальних принципів включають поділ функцій взаємодії між усіма суб'єктами управління, гнучку систему організації та оновлення структури управління, використання різноманітних форм і методів управління, обов'язковість якісного правового забезпечення процесів управління. Один з найважливіших принципів- визнання рівноправності всіх форм власності та системотворчої ролі державної власності.
До основних специфічних принципів управління державною власністю можна віднести обов'язкову відповідність змісту та методів управління характером реформ у перехідний період, а також спрямованість управління державною власністю на подолання економічної кризи та вихід на шлях динамічного інноваційного економічного розвитку та ін.
Виходячи з цих принципів, визначаються цілі, завдання та функції міжгалузевих, галузевих та регіональних органів, які безпосередньо беруть участь в управлінні процесами використання та відтворення державної власності. Повноваження кожного виконавчого органу обумовлюються також цілями, завданнями управління державною власністю, його конкретними функціями та об'єктами державного майна, організаційно-правовою формою підприємств (унітарні, казенні зі змішаним капіталом). Однією з найважливіших умов раціонального управління державною власністю є подальше вдосконалення системи законодавчих та інших нормативних актів. Це забезпечить найбільш сприятливе середовище для динамічного відтворення та ефективного використання державної власності.
Потребує вирішення й низка проблем, пов'язаних із функціонуванням унітарних підприємств, які мають право господарського відання. Привабливою стороною підприємств є високий рівень свободи державного підприємництва. Але тут повинен суворо дотримуватися підхід: що вищий рівень свободи, то вищий ступінь відповідальності. Має бути підвищувати економічну відповідальність та зацікавленість унітарних підприємств на основі кінцевих результатів роботи. Частина особливо важливих підприємствможе бути перетворена на казенні, а інша частина трансформована у відкриті акціонерні товариства з державним пакетом акцій.
Багато що належить зробити для подальшого вдосконалення функціонування акціонерних товариств (АТ) з державним капіталом. Це надзвичайно актуально, оскільки акціонерні державні великі корпораціїбагато в чому визначають особу сучасної російської економіки. Водночас організаційно-правова форма акціонерних товариств дає змогу оптимально вирішувати протиріччя між адміністративними та економічними методами керівництва, забезпечуючи тісний взаємозв'язок між управлінням державною власністю та державним підприємництвом.
Перспективним шляхом вирішення зазначеної суперечності є послідовна комерціалізація акціонерних товариств із державним капіталом. Тут багато функцій використання державної власності могли б передаватися від держави-власника керівному персоналу на контрактній основі. Відповідно, і контрольний пакет акцій держави може передаватися за контрактом довірче управління безпосередньо керівництву АТ.
Одним із важливих завдань удосконалення організації управління державною власністю є формування ефективного інституту представників держави в акціонерних товариствах із державним капіталом. Назріла потреба кардинально підвищити результативність діяльності всіх представників держави в органах управління АТ із державним капіталом. Потрібно забезпечити їхню дієву участь у прийнятті найважливіших рішеньз управління відтворенням та використанням державної власності а також розроблення та виконання комплексу функцій, щодо реалізації цих рішень. У цьому коло обов'язків державних представників чи довірених осіб має бути чітко окреслено, а система стимулів своєї діяльності жорстко пов'язані з досягнутими результатами. Можливо, ці особи повинні отримувати доходи у розмірі не нижче за доходи безпосередніх менеджерів АТ. Мається на увазі, що істотну частку їхньої зарплати слід було б виплачувати з валового доходу акціонерного товариства, а іншу - з фонду оплати державного органу, який призначає їх представниками держави. Для державних представників має передбачатися не лише дисциплінарна, а й майнова відповідальність у разі, якщо вони своєю діяльністю чи бездіяльністю в органах управління АТ завдадуть йому шкоди.
Відбір державних представників та інших довірених осіб є доцільним на конкурсно-контрактній основі. Поєднання їхньої діяльності в акціонерному товаристві з будь-якою іншою роботою слід вирішувати в тому випадку, якщо при цьому не знижується ефективність їхньої праці в АТ. Для оцінки підсумків діяльності представників держави в управлінні державною власністю необхідно скористатися конкретними економічними критеріями. Назвемо основні. Це результати відтворення державної власності на АТ, тобто. приріст основних та оборотних фондів на інноваційній основі, конкурентоспроможність акціонерного товариства, рівень рентабельності як показник ефективності використання капіталу (основних та оборотних фондів).
Існують інші напрями вдосконалення управління відтворенням державної власності в акціонерних товариствах з державним капіталом, що функціонують на довірчому управлінні. Наприклад, організація виконання в АТ таких функцій менеджменту як науково-обґрунтоване планування та прогнозування, координація, превентивний економічний контроль та ін. Важливо відпрацювати механізм залучення інвестицій у АТ з державним капіталом за допомогою ефективної системидодаткових емісій акцій та розповсюдження їх на конкурсній основі. Необхідно також передбачити ті межі, за якими держава втрачає контрольний пакет акцій.
