Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru
Введение
Глава 1. Государственная служба. Понятие государственной должности
Глава 2. Муниципальная служба. Понятие муниципальной должности
Заключение
Список литературы
ВВЕДЕНИЕ
Государство, являясь особой организацией публичной политической власти господствующего класса (социальной группы, блока классовых сил всего народа), имеет свои задачи и функции. Эти задачи и функции практически реализуются посредством конкретных действий личного состава, находящегося на службе у государства - государственных служащих. Государство приобретает реальность и силу именно в этих кадрах в контингенте его служащих. Задачи и функции государства становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных государством, служащих. От государственных служащих зависит работа государства. Государственная служба продолжает и завершает организацию механизма государства, делая её готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для реальной, практической деятельности. В становлении государственности любого вида государственная служба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своих целей. В структуре государственной службы различаются чётко две стороны, две группы отношений: организация государственной службы её подготовка и служебная деятельность, осуществление каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полномочий. Организация государственной службы означает её формирование для деятельности и включает большоё круг вопросов: установление должностных наименований и определение полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на государственную службу, подготовка кадров и повышение их квалификации, правила продвижения по службе, применения мер поощрения и мер дисциплинарной и иной ответственности, правил прохождения службы и прекращения служебных отношений и некоторые другие правила. Это большая область отношений связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности. Другая сторона государственной службы - это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий. Каждый служащий занимает должность, определяющую объём его полномочий, которые и подлежат реализации. Со стороны материального содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности, исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формам своей реализации (составление документов, работа с ними, приём лиц, рассмотрение жалоб и т.д.). Государственная служба представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной службы (организацию государственной службы и осуществление государственными служащими практических полномочий). Как правовой институт государственная служба объединяет нормы различных отраслей права - административного, трудового финансового и некоторых других отраслей и потому относится к сложным правовым институтам. В настоящее время данная тема широко обсуждается в научных кругах, на страницах монографий, учебных пособий, выходит масса законов и подзаконных нормативных правовых актов. Это связанно с новыми подходами к пониманию и месте государственной службы в современном российском государстве, а также с реформами проводящимися в данном направлении. государственный муниципальный служба должность
В ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба определена как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Аналогично в ст. 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальная служба -- это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Государственные и муниципальные служащие по действующему законодательству -- граждане России, осуществляющие профессиональную служебную деятельность (исполняющие профессиональные обязанности) по занимаемым должностям государственной или муниципальной службы и получающие за это денежное содержание (вознаграждение, довольствие) из бюджета соответствующего уровня. Занятие какой-либо государственной должности государственной службы или муниципальной должности муниципальной службы является обязательным и определяющим признаком понятия, соответственно, государственного или муниципального служащего. Современное законодательство о службе не дает легального общего определения понятия должности, поэтому необходимо уяснить организационно-юридическую сущностную характеристику понятия государственного или муниципального органа, предусмотренная действующим законодательством и штатно-организационными нормативами;
2) за каждой должностью закреплена часть компетенции соответствующего государственного или муниципального органа с точным установлением компетенционных должностных обязанностей и полномочий лица, замещающего эту должность;
3) профессионально-квалификационные характеристики и требования, предъявляемые государством к лицу ее замещающему или претендующему на занятие этой должности, четко закреплены за каждой должностью.
Все должности государственной службы подразделяются на: должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; воинские должности; должности правоохранительной службы.
Необходимо различать и четко разграничивать понятия «государственная должность» и «должность государственной службы».
ГЛАВА 1 . ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДОЛЖНОСТИ
1.1 Категории, признаки и группы государственной должности
Государственным служащим принадлежит важнейшая роль в решении таких задач, как управление экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами, укрепление российской государственности и реформирование общества на основах демократии и права.
Круг и содержание нормативных правовых актов, которыми регулируются вопросы государственной службы, предопределяются условиями (предпосылками) возникновения и реализации государственно-служебных отношений. Это, прежде всего, означает, что до решения вопросов, связанных с замещением должности и осуществлением государственными служащими своих полномочий, необходимо определить систему органов государственной власти и внутреннюю (организационно-штатную) структуру, утвердить перечень государственных должностей и классифицировать их по категориям и группам, установить объем полномочий и функций по каждой должности, а также квалификационные требования к государственным служащим, замещающим эти должности (по образованию, стажу и опыту работы по специальности и т.д.).
Правовые нормы регламентируют и вопросы прохождения службы: поступление на государственную службу; способы замещения вакантных должностей; присвоение квалификационных разрядов; аттестацию государственного служащего; прекращение государственной службы.
Необходимой предпосылкой реализации государственно-служебных отношений является определение конкретных государственных органов и должностных лиц, которым предоставляется право осуществлять прием на государственную службу, а также назначать и перемещать их в должностях, присваивать им квалификационные разряды.
Важный элемент работы с кадрами государственных органов - осуществление государственной кадровой политики. Кадровая политика закрепляется в законах, других нормативных правовых актах, посредством которых и претворяется в жизнь. Успех кадровой политики прямо зависит от качества государственного аппарата, от исполнения им законодательства, от его исполнительской дисциплины.
Во взгляде на сущность государственной службы существует три точки зрения.
Во-первых, государственная служба рассматривается как институт, выражающий интересы всего общества, то есть, она имеет общесоциальный характер.
Во-вторых, государственная служба рассматривается как институт, выражающий, прежде всего, интересы привилегированных групп и, следовательно, она носит классовый характер.
В-третьих, государственная служба рассматривается как институт, который имеет двойственный характер, то есть, для нее присущи обще социальная и классовая сторона сущности. Последний взгляд связан с тем, что государственная служба выполняет общие задачи, которые затрагивают интересы всех социальных групп, но при этом привилегированным группам удается приватизировать институты государственной службы, подчинить их своим эгоистическим интересам. Следует также отметить, то обстоятельство, что государственная служба имеет тенденцию к бюрократизации, когда она работает преимущественно на себя.
Государственная служба выступает как институт, связывающий государство с обществом, гражданина с государством.
Государственная служба обеспечивает управление общественными делами, регулирование общественных проблем. Государственная служба некоторыми исследователя рассматривается как элемент механизма государственного управления.
Государственная служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль «локомотива» для обеспечения «движения» государственного управления.
Государственная служба рассматривается учеными и в контексте обсуждения более общих государственно-правовых явлений: например, когда речь идет о функциях государства, государственном управлении, государственном аппарате и его деятельности.
Однако лишь в немногих научных публикациях авторы пытаются обобщить опыт нормативного регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации. Между тем потребность в серьезном анализе основных норм действующего законодательства о государственной службе и главных направлений реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на практике встречается множество проблем организации и функционирования российской публичной службы. Вопросы государственной и муниципальной службы в том или ином виде анализировались Конституционным Судом РФ. До последнего времени в законодательстве отсутствовало определение понятия «государственная служба». В юридической литературе в это понятие вкладывалось выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности в соответствии с занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. При этом государственными служащими считались все служащие в любой государственной организации.
Если раньше под государственной службой подразумевалось выполнение служащими любых должностных обязанностей, в каких бы то ни было государственных организациях (государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и т.д.), то, согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации», государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации;
Федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных;
Субъектов Российской Федерации;
Органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
Лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
Лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Особенности понятия государственной службы, вытекающие из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», таковы:
Во-первых, это деятельность государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность.
Во-вторых, она лишь часть государственной деятельности, а именно в той мере, в которой она обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих Российской Федерации (составным частям государства), а так же лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.
В-третьих, это деятельность профессионального характера, отвечающая специальным требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в качестве которых выступают государственные служащие.
Государственная должность - это учрежденная в установленном порядке государственным органом (путем принятия коллегиального решения или единоличного распоряжения должностного лица) первичная структурная единица, которая отражает содержание и объем полномочий занимающего ее лица и содержится за счет финансовых средств государственного бюджета (сюда включается заработная плата служащего, занимающего данную должность, ее техническое обеспечение, установленные льготы и гарантии служащих и пр.).
Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.
Должности гражданской службы подразделяются на категории и (или) группы.
В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы в РФ» (Глава 2) выделяют следующие категории должностей гражданской службы:
1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:
1) высшие должности гражданской службы;
2) главные должности гражданской службы;
3) ведущие должности гражданской службы;
4) старшие должности гражданской службы;
5) младшие должности гражданской службы.
Внутри групп для некоторых должностей федеральной государственной гражданской службы предусмотрена градация на разряды. Некоторые эксперты в дроблении должностей государственной гражданской службы усматривают возрождение в новых исторических условиях старой негативной традиции Табели о рангах. Вероятно, разработчики закона предполагали, что такое дробление позволит более четко установить квалификационные требования к служебной деятельности и должностным обязанностям государственных служащих, замещающих должность каждой из введенных категорий, позволить более четко распределить функциональные обязанности.
Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента Российской Федерации.
Государственные должности гражданской службы приобретают легитимный характер только после включения их в соответствующие реестры. Реестр есть перечень должностей гражданской службы, официально включенных в соответствующие нормативные документы. Они ведутся на электронных носителях с обеспечением защиты от несанкционированного доступа и копирования. Всего должно быть три реестра: федеральный, региональный и сводный. Сводный реестр должностей гражданской службы Российской Федерации образуется из реестра должностей федеральной гражданской службы и реестров должностей гражданской службы субъектов Российской Федерации. Последний реестр был введен указом Президента РФ от 31.12.2005 г. №1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы». Это самый объемный и обстоятельный нормативный документ подобного рода. Важным направлением реформирования государственной службы является создание условий для должностного (служебного) роста государственных служащих. За период службы у многих служащих, замещающих должности гражданской службы, происходит неоднократная последовательная смена должностей с момента поступления на службу и кончая увольнением с нее.
Прохождение государственной службы представляет собой важнейший элемент института государственной службы, так как на этом временном отрезке и реализуется правовой статус государственного служащего. Прохождение гражданской службы - деятельность по комплектованию политических и административных государственных должностей - включает а себя последовательную смену государственными служащими должностей в государственной администрации (ееструктурных подразделениях), изменение многих фактических данных, характеризующих государственно-служебное правовое положение служащих (персональные классные чины, воинские и специальные звания, почетные звания, ученые степени и звания, конкретные особенности выполнения служебных обязанностей, механизм и виды ответственности и т.д.). Каждый государственный служащий имеет индивидуальный должностной (служебный) путь (карьеру). Поэтому прохождение службы на практике всегда также индивидуально.
Существуют различные аспекты прохождения государственной службы:
Общественный аспект отражает социальный смысл и назначение прохождения госслужбы в плане осуществления государственными служащими функций государства и конституционных установлений по защите прав и свобод граждан;
Организационный аспект заключает в себе начала организации прохождения государственной службы;
Правовой аспект имеет своим содержанием правовое обеспечение прохождения госслужбы;
Личностный аспект выражается в возможности реализации служащими в процессе службы своих способностей и получения их адекватной оценки;
Технологический аспект представляет собой набор процедур и операций, обеспечивающих прохождение служащими государственной службы.
Прохождение государственной гражданской службы с юридической точки зрения объединяет правовые нормы, устанавливающие следующие вопросы:
Замещение государственных должностей;
Специальная профессиональная подготовка сотрудников различных государственных органов;
Совместительство;
Реальное выполнение служащими своих должностных обязанностей и реализации прав;
Порядок присвоения квалификационных разрядов, специальных званий;
Поощрение служащих и привлечение их к ответственности (к различным видам юридической ответственности);
Аттестация государственных служащих, продвижение (перемещение) по службе, условия службы;
Социально-правовая защита (гарантии, льготы, компенсации) государственных служащих;
Основания и способы прекращения государственной службы.
Период прохождения службы подразделяется на ряд этапов, каждый из которых соответствует уровню квалификации работника органа управления, опыту его служебной деятельности, способностям профессионально решать стоящие перед ним задачи. Выделяют следующие этапы прохождения госслужбы:
Адаптационный этап - он носит ярко выраженный приспособительный характер и свойственен служащим, вновь принятым на службу, или в период освоения ими новой должности; что требует от руководителей государственных органов, кадровых служб, опытных служащих оказания всемерной помощи новичкам в их профессиональном становлении, применения по отношению к ним различных форм наставничества, не сковывая, впрочем, их инициативу, способность самостоятельно решать возникающие служебные задачи.
Этап высокопрофессионального исполнения государственной должности. Для этого этапа характерно глубокое знание служащим особенностей своей должности, ее функций, технологий исполнения, высокий уровень профессионализма в выполнении служебных обязанностей. Применительно к этой категории государственных служащих, составляющих основу кадрового состава госслужбы, необходимо применять различные формы стимулирования их служебной деятельности, своевременно перемещать по горизонтали и вертикали, обеспечивать им возможность переподготовки и повышения квалификации, именно, прежде всего из них формировать кадровый резерв, помогать расти в профессиональном отношении, что и позволит получить максимальную отдачу от честного и добросовестного выполнения ими служебного долга.
Инновационный этап прохождения службы присущ служащим, которые обладают повышенным уровнем интеллектуального развития, нестандартным подходом к решению служебных задач, поиском и внедрением различного рода новшеств в управленческую деятельность, процесс принятия и реализации решений, что способствует коренным, качественным изменениям в объекте управления, значительно повышает коэффициент его полезного действия.
Этап завершения прохождения службы.
Процессы прохождения государственной службы регулируются федеральным законодательством, законами субъектов российской федерации, другими нормативно-правовыми актами. Ими определяются порядок приема на государственную гражданскую службу, прохождения испытательного срока, особенности условий службы, порядок проведения аттестации служащих, присвоения классных чинов и многие другие вопросы.
Между актом поступления на службу и увольнением с нее возможны различные перемещения государственного служащего по службе. Они могут быть связаны с различными обстоятельствами - должностной (служебный) или профессиональный рост, обновление или ротация кадров, перемещение на равнозначную должность, при необходимости замещения другой должности, по состоянию здоровья, в связи с возрастом, семейными обстоятельствами, при поступлении на учебу, понижении в должности и так далее.
Каждое перемещение оформляется приказом соответствующего руководителя (должностного лица) с указанием основания перемещения.
В системе государственного управления в России сложился и действует определенный порядок продвижения по службе, основанный на способностях работника, полученной им подготовки, стаже и других факторах. Порядок продвижения и критерии весьма различаются в зависимости от условий найма, вида работы, занимаемой должности.
Чаще всего продвижение основано на стаже работы. Однако в последние годы наблюдается сдвиг в подходе от стажа к качеству труда. В этой связи все больше распространяются методы оценки качества на основе экзаменов, рейтингов, эффективности и отчетов о прошлой деятельности служащего.
Так, создание отлаженного механизма карьерного роста, основанного на совокупности таких факторов, как опыт работы, профессиональные навыки и соответствие занимаемой должности, создает мощный стимул для улучшения работы гражданских служащих, для повышения эффективности государственного управления.
В состав мер должного и возможного поведения гражданского служащего с необходимостью включается и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, запретов и требований. Ответственность выражается в применении к гражданскому служащему различных взысканий и наказаний за допущение поступков и действий, которые юридически признаются запрещенными и вредными. Различают четыре вида ответственности гражданского служащего:
1) дисциплинарную;
2) административную;
3) материальную;
4) уголовную.
Служебная дисциплина на гражданской службе - обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», другими Федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом.
За совершение каждого дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить одно из следующих дисциплинарных взысканий:
1) замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
5) увольнение.
При освобождении гражданский служащий включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.
Здесь несколько в завуалированной форме, но достаточно прозрачно проводится линия служения гражданского служащего не закону, а непосредственно вышестоящему начальнику, в основном, представителю нанимателя. Именно по его усмотрению гражданский служащий, совершивший дисциплинарный проступок, может быть привлечен к дисциплинарной ответственности или даже уволен. Руководитель может, но не должен применять меры дисциплинарного взыскания. Он не несет ответственности за свое бездействие, либо непринятие мер по отношению к гражданскому служащему, недобросовестно выполняющему свои обязанности.
Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания регулируется статьей 58 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. Порядок проведения служебной проверки регулируется статьей 59 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Применение к государственным служащим дисциплинарных мер позволит повысить уровень дисциплины, ответственности за неисполнение должностных обязанностей и за принимаемые ими решения.
Административная ответственность гражданский служащий несет по общим правилам наравне с остальными гражданами России, как это предусмотрено Кодексом об административных правонарушениях и другими нормативными правовыми актами. Материальная ответственность наступает за служебный проступок, в результате которого наносится материальный ущерб государству, предприятию, организации, учреждению и выражается в возмещении гражданским служащим причиненного им имущественного ущерба. К уголовной ответственности гражданские служащие привлекаются на общих со всеми гражданами основаниях.
ГЛАВА 2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА. ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДОЛЖНОСТИ
2.1 Категории, признаки и группы муниципальной должности
Муниципальная служба, согласно Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», -- это профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Термин «муниципальная служба» («муниципальные служащие») вошел в оборот вместе с развитием законодательства о местном самоуправлении, разработкой теории муниципального права. Можно считать, что это понятие объединяет всех служащих, занятых исполнением различных функций в органах местного самоуправления.
Думается, что муниципальные служащие по своему правовому статусу (его основным составляющим, «идеологии» службы) не отличаются от государственных служащих, так как со статусно-функциональной точки зрения одинаковы их права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на службу и прекращение служебных отношений и т. д. Иными словами, традиционные элементы статуса государственного служащего характерны и для муниципального: понятие служащего, права, обязанности, прохождение службы, аттестация и т. д. Разумеется, для муниципальных служащих действуют специальные законы и особые нормативные акты, принятые законодательными органами субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления; они-то и определяют специфический уровень компетенции и должностной статус муниципальных служащих.
Можно выделить следующие основные признаки муниципальной службы:
1. это особый вид публичной службы, т. е. в органах местной публичной власти, муниципального образования;
2. замещение муниципальным служащим муниципальной должности, которая не является выборной должностью;
3. это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования); муниципальные служащие -- это лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления;
4. это деятельность по исполнению полномочий соответствующих органов, т. е. деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;
5. это деятельность, организуемая на постоянной основе, т. е. муниципальные служащие осуществляют полномочия органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно); выборные должностные лица, напротив, действуют в течение определенного промежутка времени (временно). Постоянная основа деятельности муниципальных служащих будет обеспечивать профессионализм муниципальной службы, ее стабильность, и в определенном смысле она сравнима с принципом несменяемости чиновников в европейских странах.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.
Основы муниципальной службы в Российской Федерации регулируются Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральным законом, устанавливающим правовые основы муниципальной службы Российской Федерации. Органы местного самоуправления, реализуя законодательство о муниципальной службе и принимая соответствующие нормативные правовые акты в этой сфере, должны руководствоваться федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ о муниципальной службе, которое в законах о муниципальной службе определяет предметы ведения муниципального образования в сфере муниципальной службы.
Муниципальная должность -- это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых согласно уставу муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил три группы должностных лиц, работающих в органах местного самоуправления:
1. выборные должностные лица местного самоуправления;
2. должностные лица местного самоуправления;
3. член выборного органа местного самоуправления -- выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.
Они различаются главным образом по способу замещения должностей и характеру административных полномочий. В связи с этим все муниципальные должности подразделяются на две группы:
1. выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты представительного органа местного самоуправления; члены иного выборного органа местного самоуправления; выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;
2. иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения контракта (трудового договора); законы субъектов РФ о муниципальной службе называют их муниципальными должностями муниципальной службы.
К муниципальным должностям муниципальной службы относятся все муниципальные должности, не являющиеся выборными. Следовательно, главы муниципальных образований, депутаты и иные выборные должностные лица местного самоуправления не относятся к муниципальным служащим. Муниципальными служащими также не являются лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению органов местного самоуправления. Правовой статус лиц, замещающих выборные муниципальные должности, законодательством о муниципальной службе не определяется.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ. Этим же законом определяется соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.
Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:
1) высшие должности муниципальной службы;
2) главные должности муниципальной службы;
3) ведущие должности муниципальной службы;
4) старшие должности муниципальной службы;
5) младшие должности муниципальной службы.
Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной служб и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итоги работы, отметим основные положения. Современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идёт поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения.
Главное отличие муниципального служащего от государственного коренится в статье 12 Конституции РФ, в которой сказано, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» .
Поэтому в отличие от государственного служащего муниципальный служащий не находится на службе у государства. Он осуществляет профессиональную деятельность по обеспечению полномочий органов местного самоуправления, которые призваны в интересах и от имени населения непосредственно решать вопросы местного значения.
Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте - рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует: все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.
Важным отличительным признаком, которым обладает муниципальная служба является то, что это деятельность по исполнению полномочий
органов местного самоуправления, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования, а муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета. Отсюда следует, что муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации порядке включенную в штат должностей в структуре муниципальной администрации, имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс) заключивший с государственным органом трудовой договор, осуществляющий предоставленные ему функции и полномочия, получающий денежное содержание и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27.05.2003 N 58-ФЗ // "Российская газета", N 104, 31.05.2003 (ред. от 01.12.2007)
2. Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации//Информационно-справочная система «Консультант-Плюс».
3. Манохин В. М. «Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М. 2003.
4. Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России.- М.: Юрист, 2010.-237с.
5. Федеральный закон от 2.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» 2014
Размещено на Allbest.ru
...Подобные документы
Понятие, сущность и принципы государственной должности Российской Федерации. Должностная структура федеральной службы. Реестр государственной службы. Порядок присвоения классных чинов служащим. История возникновения муниципальной должности в России.
курсовая работа , добавлен 20.06.2012
Правовая основа современной государственной гражданской службы, принципы ее функционирования. Методическая сторона развития корпуса государственных служащих. Должности государственной службы Российской Федерации, характеристика основных категорий.
контрольная работа , добавлен 13.04.2013
Понятие, сущность и функции государственной службы. Должности государственной гражданской службы, их категории и группы. Порядок прохождения государственной гражданской службы. Служебная дисциплина, дисциплинарный проступок и дисциплинарное взыскание.
контрольная работа , добавлен 18.04.2011
Государственная служба Российской Федерации как профессиональная служебная деятельность граждан государства по обеспечению исполнения определенных полномочий. Исследование, классификация должностей государственной гражданской и муниципальной службы в РФ.
контрольная работа , добавлен 12.07.2011
Понятие государственной службы, ее система и виды. Определение и принципы государственной гражданской службы, порядок назначения на нее и прохождения, существующие должности. Ответственность государственных служащих и сущность конфликта интересов.
курсовая работа , добавлен 18.03.2010
Исторические факты: княжья служба Киевской Руси IX-первой четверти XII веков. Понятие и статус государственной должности. Классификация должностей гражданской службы (категории и группы). Обработка и хранение персональных данных гражданского служащего.
контрольная работа , добавлен 23.07.2012
Система и виды государственной службы, особенности ее реформирования. Понятие и виды государственной должности. Характер взаимодействия Федерации и субъектов Федерации. Классификация и структура государственной гражданской службы, ее основные проблемы.
дипломная работа , добавлен 14.08.2011
Развитие муниципальной службы как вида публичной службы в Российской Федерации. Органы местного самоуправления в системе управления государством. Организационно-правовое регулирование, cоотношение муниципальной и государственной гражданской службы.
дипломная работа , добавлен 20.01.2012
Основы муниципальной службы. Конкурс на замещение должности главы местной администрации. Конкурс на замещение муниципальной должности. Нормативное обоснование муниципальной службы на муниципальном уровне.Конкурс на замещение вакантной должности.
курсовая работа , добавлен 10.09.2008
Система и иерархия государственной службы в современной России. Взаимосвязь понятий "система государственного управления" и "система государственной службы". Основные должности государственной гражданской службы: категории, группы и порядок прохождения.
Лекция 2. Основы муниципальной службы в современном государстве
1. Понятие и признаки муниципальной службы
Рассмотрев в предыдущей лекции понятие и сущность государственной службы, охватывающей деятельность, как высших органов государственной власти, так и структур, обеспечивающих исполнение функций государства, следует обратиться к анализу муниципальной службы и определить ее сущностные отличия от службы государственной. Если термин «государственный» относит нас к пониманию государства как политической организации, обладающей суверенитетом и устанавливающей правовой порядок на определенной территории, то понятие «муниципальный» подразумевает отношение к местному самоуправлению, действующему на административно-территориальных единицах государства. Таким образом, муниципальная служба относится к местному самоуправлению, предполагающему самостоятельное решение населением вопросов местного значения и управление муниципальной собственностью, однако муниципальные служащие фактически являются представителями государственных органов и, например, в России включены в общую систему государственной службы. Более подробно о соотношении муниципальной службы и местного самоуправления рассмотрим во втором вопросе лекции.
Муниципальная службакак понятие используется для определения характера и рода деятельности людей, отражая факт управления муниципальными правами. Муниципальная служба органически связана с органами местного самоуправления, их назначением в жизни местных сообществ. В деятельности муниципальных служащих находят свое реальное воплощение задачи и функции местного самоуправления, поскольку в должности содержится часть полномочий соответствующего органа местного самоуправления, она неотрывна от его структуры и в то же время имеет целью организацию кадрового состава органа местного самоуправления - муниципальных служащих. Должностьпредполагает решение целого комплекса вопросов: установление вакансий, правила и способы их замещения, порядок аттестации, перевода с одной должности на другую и т.д. Отсюда муниципальная служба, если ее рассматривать с точки зрения места, которое она занимает в системе местного самоуправления, берет начало там, где вводится должность.
Профессор В.Ю. Войтович обозначает следующие содержательные моменты муниципальной службы:
а) муниципальная служба призвана содействовать реализации полномочий органов местного самоуправления;
б) эта организационная форма деятельности направлена на формирование штатов органов местного самоуправления и правовое регулирование работы муниципальных служащих;
В Российской Федерации понятие муниципальной службы закреплено в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (п. 1 ст. 2) - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется названным Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и о муниципальной службе (там, где они приняты) и уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов .
В Российской Федерации в Федеральном законе от 2 марта 2007 № 25-ФЗ ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» во 2 статье закреплено следующее понятие муниципальной службы. Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) . Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации устанавливаются также Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25 (ст. 4). Структура этого закона не позволяет определить понятие «муниципальная служба» вне связи с понятием «муниципальная должность».
Согласно данному закону (ст. 6), под муниципальной должностью понимается:
«П. 1. Должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
П. 2. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым за- коном субъекта Российской Федерации.
П. 3. При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации» .
Только наличие всех перечисленных условий в совокупности позволяет считать лицо муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность (например, член избирательной комиссии с правом решающего голоса находится на муниципальной должности, но не по контракту (трудовому договору), а в силу решения представительного органа об утверждении состава комиссии; депутат, перешедший на работу в представительный орган на постоянной основе, делает это также не по контракту, трудовому договору, а на основании решения представительного органа; в то же время работник аппарата избирательной комиссии или аппарата представительного органа занимает свою должность по трудовому договору и является муниципальным служащим) .
Анализируя систему законодательства о муниципальной службе, выделим следующие признаки муниципальной службы.
1. Муниципальная служба - профессиональная деятельность. Гражданину, претендующему на должность муниципального служащего необходимо иметь уровень профессионального образования, соответствующий квалификационным требованиям к определенной муниципальной должности. Для этого у него должны быть документы, подтверждающие его квалификацию, - дипломы об образовании, о профессиональной переподготовке, удостоверения или свидетельства о повышении квалификации.
Уровень квалификации муниципального служащего должен быть необходимым и достаточным для осуществления им профессиональной деятельности - решения профессиональных задач, соответствующих его должностным обязанностям.
2. Муниципальная служба - деятельность на постоянной основе. Это означает, что отношения между органом местного самоуправления и служащим регулируются трудовым договором. Формулировкой «постоянная основа» законодатели подчеркивают, что это не деятельность по исполнению какой-то одной обязанности с последующим прекращением отношений между органом местного самоуправления и гражданином. Например, если отдел по торговле (или иное подразделение органа местного самоуправления) для проведения проверок торговых предприятий привлекает общественность в лице отдельных граждан, так называемых общественных ревизоров, то эти граждане, хотя и помогают реализации функций отдела по торговле, муниципальными служащими не являются. Постоянная основа, как правило, подразумевает штатную должность, а также то, что выполнение муниципальным служащим своих обязанностей осуществляется по месту его основной работы - в органе местного самоуправления.
Вместе с тем «постоянная основа» не должна пониматься только как работа «на всю жизнь», бессрочно. Согласно трудовому законодательству, трудовой договор может быть заключен:
а) на неопределенный срок (в данном случае действительно предполагается работа бессрочно);
б) на определенный срок (согласно ст. 58 Трудового кодекса РФ - не более 5 лет).
Для муниципальной службы характерно заключение трудового договора на срок полномочий лица, назначенного (или избранного) на муниципальную должность.
Понятно, что профессиональная деятельность на постоянной основе предполагает оплату. Соответственно, муниципальная служба - оплачиваемая деятельность. Денежное содержание муниципальным служащим выплачивается за счет средств местного бюджета.
3. В основе муниципальной службы - замещение муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальные должности подразделяются на:
а) выборные, замещаемые в результате муниципальных выборов. Это депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления (главы муниципальных образований);
б) должности, замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов. Это, например, председатель представительного органа местного самоуправления, избранный из числа депутатов;
в) муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Таким образом, не являются выборными только должности, указанные в п. «в». Для того чтобы обоснованно и правильно применять понятие «муниципальный служащий», введем следующее разграничение:
- муниципальный служащий - это лицо, выполняющее обязанности на муниципальной должности, не являющейся выборной;
- служащий, замещающий выборную должность, - это лицо, осуществляющее свои полномочия на выборной должности .
4. Сущность муниципальной службы - обеспечение реализации полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц. Органы местного самоуправления, согласно Федеральному закону № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. ст. 14-18), наделены полномочиями по решению вопросов местного значения, а также отдельными государственными полномочиями (ст. ст. 19-21) . Непосредственно полномочиями по решению вопросов местного значения наделен либо орган местного самоуправления (коллегиальный), либо вполне конкретное выборное должностное лицо местного самоуправления (например, глава администрации). В этом же законе определено, что понятие «должностное лицо» в отношении данного закона используется в значении либо выборного лица, лица, работающего по трудовому договору, выполняющего организационно-распорядительные функции в органах самоуправления и не относящегося к категории государственных служащих. Под выборным должностным лицом местного самоуправления понимается должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава и наделенное, согласно уставу муниципального образования, полномочиями на решение вопросов местного значения.
Муниципальные служащие призваны способствовать реализации полномочий по решению вопросов местного значения непосредственно самим органом местного самоуправления либо его должностным лицом.
5. Муниципальная служба - это деятельность в органах местного самоуправления , образуемых в соответствии с уставами муниципальных образований, финансируемых из средств местного бюджета и наделенных полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», это выборные и другие органы, на деленные соответствующими полномочиями и не входящие в систему органов государственной власти. Муниципальная служба - это деятельность именно в указанных органах, а не в муниципальном предприятии, в учреждении или организации, созданных для осуществления хозяйственной деятельности.
На основе данных признаков, профессор В.Ю. Войтович дает следующее определение муниципальной службе. Муниципальная служба - это профессиональную деятельность по обеспечению реализации полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемую на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными, в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставами муниципальных образований, финансируемых из средств местного бюджета и наделенных полномочиями по решению вопросов местного значения .
2. Муниципальная служба в структуре местного самоуправления
Обратимся к чертам местного самоуправления , признаваемые в настоящее время мировой юридической наукой в качестве базовых характеристик данного феномена. Во-первых , местное самоуправление создается и действует от имени местного населения. С одной стороны, органы местного самоуправления, в отличие от министерств, федеральных служб, не выступают от имени государства и не входят в государственную и централизованную публичную администрацию. С другой стороны, в отличие от публичных корпораций и ассоциаций гражданского общества они действуют не от своего имени, а от имени и в интересах определенной социальной общности. В связи с этим местное самоуправление является институтом публичного права и обладает особым правовым статусом.
Местное самоуправление устанавливает особые связи с населением. Законодательство предусматривает гарантии прав граждан контролировать деятельность местных властей. Так, во Франции любой налогоплательщик может запросить полный протокол заседаний муниципального совета и, кроме того, имеет право доступа к административной документации; в некоторых штатах США возможен отзыв депутатов местных советов.
Во-вторых , важнейшей чертой местного самоуправления является территориальная подведомственность, т.е. ограниченность местного самоуправления соответствующей территорией. Традиционно основой формирования местного самоуправления выступает административно-территориальное деление, и местные органы создаются в законодательно установленных административно-территориальных единицах государства. В зависимости от количества различных видов административно-территориальных единиц выделяются разные уровни местного самоуправления. Система административно-территориального деления может быть двухзвенной (например, в Дании, Финляндии, Болгарии, Венгрии, Польше); трехзвенной (в Италии, Монголии, Колумбии, некоторых штатах Индии); четырехзвенной (в Сирии, Камеруне) и даже пятизвенной (во Франции, Заире) .
Наиболее распространена двух- и трехзвенная система административно-территориального деления. Ее низовым звеном признаются города, деревни, поселки, иногда - группы деревень, в мегаполисах - городские районы. Средним звеном являются крупные территориальные единицы - провинции, префектуры и т.д. Самой крупной единицей выступает регион или область. В России действует двухуровневая система местного самоуправления.
В-третьих , характерной чертой местного самоуправления является организационная и функциональная самостоятельность. С одной стороны, органы местного самоуправления действуют под свою ответственность и имеют право самостоятельного решения вопросов местного значения, с другой - они обладают определенной независимостью во взаимоотношениях друг с другом и центральной администрацией.
Гарантией независимости самоуправления выступает компетенция местного самоуправления, определяемая законом, а не актом управления. Более того из всей массы публичных дел закон должен выделить вопросы местного значения, которые муниципальные органы будут решать самостоятельно. Необходимым условием самого существования местного самоуправления как юридического института является определение вопросов местного значения.
В каждой стране данный вопрос решается по-своему, но на практике чаще всего к местным вопросам относятся: обустройство территории, поддержание чистоты, охрана общественного порядка, организация социально-культурных мероприятий. В решении этих вопросов представители местного самоуправления отвечают только перед населением.
Юридически муниципальные органы не подчинены центральной администрации. Они имеют финансовую самостоятельность и собственные службы. Центральные власти не вправе ни давать им обязательных указаний по вопросам, касающимся местных дел, ни аннулировать или изменять их решения. Таким образом, местное самоуправление представляет собой реализацию на практике принципа территориальной децентрализации.
Как было отмечено в первом вопросе, муниципальные служащие заняты в деятельности органов местного самоуправления. Теперь следует обратиться к видам органов самоуправления, которые классифицируются по функциям, способу формирования, объему полномочий и порядку принятия решений.
По функциональному критерию органы местного самоуправления подразделяют на два вида: представительные и исполнительные . Представительными являются такие органы как советы, собрания жителей и их представителей. Они выступают от имени населения соответствующей самоуправляющейся единицы и представляют интересы его различных социальных групп. Представительные органы, как правило, имеют решающие полномочия и считаются необходимым, неотъемлемым звеном местного самоуправления.
Исполнительные органы претворяют в жизнь решения представительных учреждений. К представителям исполнительных органов местного самоуправления относят:
Главу исполнительного аппарата - мэр, глава района, сити-менеджер (в последние годы все шире распространяется система «совет-менеджер», при которой функции руководителя исполнительной власти совет передает профессиональному управленцу - менеджеру);
Коллегиальные исполнительные органы - исполнительное бюро, постоянные или исполнительные комитеты (они подчинены советам, координируют работу исполнительного аппарата местного самоуправления, в перерывах между сессиями советов могут исполнять некоторые полномочия представительных учреждений);
Специалиализированные административные органы, в которых работают муниципальные служащие, - департаменты, инспекции, службы, отделы.
В этой классификации мы подошли к практическому примеру различия категорий «муниципальный служащий» и «муниципальная должность». Именно те должности, которые не имеют отношения к выборам в органы местного самоуправления и относятся к муниципальной службе. В то время как выборные муниципальные должности и назначаемые ими лица имеют отношение не к муниципальной службе, а к местному самоуправлению. Здесь же содержится и важное отличие муниципальной службы от гражданской службы, где государственные должности юридически не закрепляются как государственные служащие, но относятся к государственной службе.
В зависимости от объема представленных полномочий выделяются органы местного самоуправления общей, отраслевой и функциональной компетенции . Общей компетенцией обладают представительные органы, им вверены полномочия по решению самых разнообразных вопросов местного значения, независимо от того, какой сферы или какой функции местного самоуправления они касаются.
Отраслевая и функциональная компетенция предоставляются специализированным структурам местного самоуправления, подчиненным либо представительным, либо исполнительным органам. Так, советы обычно создают разветвленную систему комитетов или комиссий. Наряду с комитетами и комиссиями советов действуют специализированные органы, подчиненные исполнительным органам общей компетенции, - отделы, департаменты. Они также строятся по отраслевому и функциональному принципу. Исполнительные органы общей и специальной компетенции составляют исполнительный аппарат местного самоуправления - го администрацию.
В зависимости от порядка формирования органы местного самоуправления подразделяются на избираемые и назначаемые . Избираемыми органами местного самоуправления обычно являются представительные органы власти, в том числе глава местного административного аппарата. Однако главы местной исполнительной власти в некоторых странах (главным образом, монархических) могут и назначаться. Если местный совет приглашает профессионального менеджера для руководства исполнительным аппаратом (США, Канада), то менеджер заключает контракт на службу в местном самоуправлении. Традиции выборности органов местного самоуправления различны в разных странах. Так, в Великобритании избираются только советы и мэры, а в США даже должностные лица самоуправляющихся единиц, такие как шериф, клерк, казначей и атторней (уполномоченное, доверенное лицо), обычно избираются населением .
По порядку принятия решений выделяются коллегиальные и единоначальные органы местного самоуправления. Коллегиальные органы принимают решения либо голосованием, на основе большинства голосов, либо на основе консенсуса, когда все члены согласны с предложенным решением. Устанавливается коллегиальная ответственность за принятые решения. В единоначальных органах руководитель вправе принимать решения по своему усмотрению и обязан нести за них персональную ответственность. При главе единоначального органа могут создаваться коллегии руководителей, но они наделяются лишь совещательными полномочиями.
3. Права и обязанности муниципальных служащих
Рассмотрим права и обязанности муниципальных служащих на примере Российской Федерации (к особенностям деятельности муниципальных служащих в зарубежных странах обратимся в следующей лекции). Так, согласно ст. 10 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими .
Муниципальный служащий имеет право:
1) на ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, с критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;
2) на обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
3) на оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);
4) на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;
5) на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;
6) на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;
7) на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;
8) на защиту своих персональных данных;
9) на ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;
10) на объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
11) на рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;
12) на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации .
Муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.
Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, причем этим законным интересам может быть причинен вред. Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения им при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в Законе, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
Статья 12 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяет основные обязанности муниципального служащего. Муниципальный служащий обязан:
1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;
2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;
3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
4) соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;
5) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
6) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
7) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
8) представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;
9) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения такого гражданства;
10) соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установленные федеральными законами;
11) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта .
4. Ответственность муниципального служащего
Муниципальный служащий несет ответственность за надлежащее исполнение вверенных ему полномочий. Профессионализм и компетенция, как и в случае с гражданской службой, составляют основу для деятельности муниципального служащего. В нашей стране в целях обеспечения высокого профессионального уровня муниципальных служащих, единства квалификационных требований к муниципальным должностям установлены:
1. Следующие квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности:
Высшие муниципальные должности - стаж муниципальной службы на главных муниципальных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет;
Главные муниципальные должности - стаж муниципальной службы на ведущих муниципальных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;
Ведущие муниципальные должности - стаж муниципальной службы на старших муниципальных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет;
Старшие муниципальные должности - стаж работы по специальности не менее трех лет;
Младшие муниципальные должности - без предъявления требований к стажу.
Другие квалификационные требования по соответствующим муниципальным должностям устанавливаются нормативными правовыми актами муниципальных образований с учетом компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления.
2. Должностные инструкции (должностные обязанности) должны содержать перечень конкретных обязанностей по муниципальной должности и компетенции органа (должностного лица) местного самоуправления.
В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» установлены меры поощрения муниципального служащего и его дисциплинарная ответственность. Виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ. Так, при прохождении муниципальной службы к работнику, добросовестно выполняющему свои обязанности, за продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности могут применяться различные поощрения.
Наиболее распространенными из них на местах являются: благодарность; единовременное денежное поощрение; награждение ценным подарком; вручение почетного подарка; присвоение почетного звания, учрежденного органами местного самоуправления, - лучший муниципальный служащий, лучший специалист в своей отрасли и т.п.; занесение в книгу почета; помещение фотографии на доске почета муниципального образования; представление к государственным наградам Российской Федерации.
За совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей - представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям .
Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится на основании муниципального правового акта. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.
Таким образом, применительно к статусу муниципального служащего в Российской Федерации можно сделать следующие выводы. Муниципальный служащий трудится в системе органов местного самоуправления, созданных для практического осуществления стоящих перед местным самоуправлением задач. Деятельность такого служащего всецело определяется потребностями местных сообществ, вследствие чего муниципальный служащий действует по их поручению.
Муниципальный служащий занимает должность, которая определяет содержание его деятельности, его правовой статус. Муниципальная должность характерна лишь для муниципального служащего. К признакам, характеризующим муниципального служащего, относится также оплата труда из муниципального бюджета.
Главное отличие муниципального служащего от государственного коренится в статье 12 Конституции РФ, в которой сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти . Поэтому в отличие от государственного служащего муниципальный служащий не находиться на службе у государства. Он осуществляет профессиональную деятельность по обеспечению полномочий органов местного самоуправления, которые призваны в интересах и от имени населения непосредственно решать вопросы местного значения. Право поступления на муниципальную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе возраста 18 лет, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям замещаемой должности муниципальной службы.
Список использованной литературы
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации. - М. : Ось-89, 2004. - 48 с.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с послед. изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003 г. - № 40. - ст. 3822.
3. Федеральный закон от 2 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (с послед. изм. и допол.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007 г. - № 10. - ст. 1152.
Научная и учебная литература
4. Андринченко Л.В. Муниципальная служба в Российской Федерации / Л.В. Андринченко // Журнал российского права. - 2008. - № 7. - С. 32-40.
5. Войтович В.Ю.Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. - Ижевск: Изд-во «Удмуртский университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013. - 286 с.
6. Козырин А.Н. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах: учебное пособие / А.Н. Козырин, Е.К. Глушко, М.А. Штатина; под ред. А.Н. Козырина; Гос. Ун-т - Высшая школа экономики. - М. : ТЕИС, 2006. - 287 с.
7. Петров С.М. Правовое регулирование муниципальной службы / С.М. Петров, Т.Э. Калагов. - М. : ЮРКОМПАНИ, 2009. - 144 с.
Важной характеристикой государственной (муниципальной) службы, раскрывающей ее профессионально-деятельностный потенциал, является ее деятельностная сторона. В теории и практике государственной (муници-пальной) службы этой проблеме уделяется повышенное внимание, ей по-священы труды ряда ученых, в том числе А.И. Турчинова, В.К. Белолипец-кого, В.Г. Игнатова и др.
Специфика любой службы в сравнении с другими видами деятель-ности заключается в том, что служащий в процессе своей работы не создает материальных ценностей и не оказывает хозяйственные услуги. Объект воздействия служащего в процессе осуществления им управлен-ческой деятельности – сознание и поведение людей. Другим ее признаком является то, что в большинстве случаев служащий работает с информаци-ей (а не с гражданами), которая одновременно выступает средством воз-действия на людей.
Процесс труда служащего регламентируется не только профессио-нально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимо-отно-шений, в первую очередь правовыми нормами. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего – характерная особенность и обязательный элемент всей его трудовой деятельности. Статус служа-щего обязывает его вступать в социальные, в том числе правовые, отно-шения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает.
Таким образом, «служба» это профессиональная социальная деятель-ность, связанная с осуществлением воздействия на людей или информа-цию и характеризующаяся наличием правовых отношений в самом про-цессе труда служащего.
Существуют различные виды служебной деятельности. С точки зре-ния направленности службы на решение различных задач выделяют пуб-личную и частную службу.
Публичная служба – это профессиональная деятельность по испол-нению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного само-управления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреж-дений и организаций.
Под публичностью службы понимается то, что она направлена на достижение общественного (публичного) блага. Среди разных видов пуб-личной службы, в свою очередь, особо выделяют государственную службу и муниципальную службу.
Частная служба – это профессиональная деятельность по обслу-живанию деятельности частных физических и юридических лиц. Частная служба направлена на достижение частных целей конкретной организации.
Деятельность частных служащих регулируется преимущественно нормами трудового права, деятельность публичных служащих – нормами как трудового, так и административного (а в некоторых случаях и муни-ципального) права. Особенности регулирования труда государственных (муниципальных) служащих будут рассмотрены далее.
Государственная служба Российской Федерации – важнейший ин- струмент преобразований в системе государственного управления, в эко-номике, в социальной сфере. Сложность и неоднозначность происходящих изменений предполагают многомерный комплексный характер научного анализа системы государственной службы. Исходя из понимания демо-кратической сущности и социальной роли государства, большинство уче-ных трактуют государственную службу «как публичный институт в инте-ресах всех граждан», как систему, призванную «обеспечивать реализацию целей и задач государства и государственного управления, аккумулировать и интегрировать интересы граждан Российской Федерации».
При определении понятия государственной службы выделяют два основных концептуальных подхода. Первый – деятельностный, или поли-тический, - состоит в том, что государственная служба считается профес-сиональной деятельностью по обеспечению полномочий государственных органов и носит политический характер. Исходя из этого положения, госу-дарственная служба выступает механизмом реализации государственного управления. В рамках второго – институционального – подхода государст-венная служба рассматривается как сложный социально-правовой и орга-низационный институт.
Под деятельностью социология управления понимает способ сущест-вования и развития социальной действительности, проявление социально-трудовой активности. Деятельность обладает такими чертами, как: созна-тельность, целеполагание, результативность, продуктивность (контрпро-дуктивность), общественный характер.
По определению профессора Г.В. Атаманчука, «государственная служба – этопрактическое ипрофессиональное участие граждан в осуще-ствлении целей и функций государства посредством исполнения государ-ственных должностей, учрежденных в государственных органах». 1
На терминологическом уровне российским законодателем как в Федеральном законе от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государст-венной службы Российской Федерации», так и в Федеральном законе от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», заложена деятельностная (трудовая) модель государственной службы, в том числе с точки зрения ответа на вопрос: управляет или служит работник аппарата государственного органа, властвует или профес-сионально обеспечивает власть? В указанных законах основной аспект сделан не на сущность государственной службы, а на ее обслуживающий, сервисный характер.
В Федеральном законе от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе госу-дарственной службы Российской Федерации» (п.1 ст.10) государственная служба определяется как «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий:
1) Российской Федерации;
2) федеральных органов государственной власти, иных федеральных
государственных органов;
3) субъектов Российской Федерации;
4) органов государственной власти субъектов Российской Федера-
ции, иных государственных органов субъектов РФ;
5) лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами для непосред-
ственного исполнения полномочий федеральных государственных
6) лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями,
уставами, законами субъектов Российской Федерации для непо-
средственного исполнения полномочий государственных органов
субъектов РФ. 1
В.Г. Игнатов и В.К. Белолипецкий отмечают, что особенность госу-
дарственной службы как профессиональной деятельности состоит:
во-первых , в том, что государственная служба призвана гарантиро-вать стабильность в государстве, согласовывать интересы людей;
во-вторых ,государственная служба, вся система государственного устройства, применяют для поддержания порядка и власть, выпол-няют в той или иной мере властные функции. В государственной службе власть создает всепроникающую социальную связь «руко-водство – подчинение», «организация – управление», вне которой она (государственная власть) неосуществима;
в-третьих ,это управленческая деятельность, управленческий труд, призванный руководить работой органов государственной власти, координировать действия людей со знанием дела, грамотно и компе-тентно. Целью этого вида труда является благо всех слоев общества, защита их интересов;
в-четвертых , управленческий труд, деятельность в сфере государ-ственной службы не являются в собственном смысле экономиче-скими, поскольку они не производят никаких товаров и услуг, а если они и существуют (оформление документов, оплата регистрацион-ных и иных юридически значимых действий и др.), то составляют малую толику государственных доходов. Чиновники не создают ма-териальных ценностей, не изготовляют товары народного потребле-ния, но от организации и управления во многом зависят развитие общественного производства, благополучие и социальное здоровье граждан, качество и количество необходимых товаров и услуг;
в-пятых , государственная служба носит публичный характер, т.е. стоит между государством и человеком, являясь выразителем инте-ресов определенных групп людей, с одной стороны, и государст-венных структур, с другой. Публичность государственной службы как профессии проявляется, прежде всего, именно в общественном характере ее деятельности, в направленности на основные, ведущие слои общества, в регулировании отношений «человек – государст-во». Публичность данного вида профессиональной деятельности состоит также в том, что государственная служба – это прежде всего в органах публичной власти, деятельность по реализации, доведе-нию государственной политики до широких народных масс, ее ад-ресности: только благодаря этой деятельности «народ начинает принимать участие в делах государства»;
в–шестых, особенность государственной службы состоит в том, что она представляет собой строго иерархическую систему. Ее иерархичность выражается в расчленении, разделении государст-венной службы на должности, категории и группы, классные чины и т.д. Государственные должности государственной службы – это первичные структурные образования, базовые структурные едини-цы, которые берут на себя выполнение роли и компетенции государ-ственных органов.
в-седьмых, государственная служба покоится на строго сословно-корпоративной или корпоративно-сословной основе. То, что ее ба-зисом является сословно-корпоративная организация, говорит о ее силе, мощи и всепроникающем характере. При этом термин «корпо-рация» означает объединение людей по профессиональным интере-сам, в том числе для защиты их интересов;
в-восьмых , государственная служба – это дело политическое, поли-тическое служение обществу и в обществе. В этом также проявля-ются ее специфика, своеобразие и отличительная черта;
в девятых , государственная служба является преимущественно карьерным видом деятельности, а если точнее – государственная служба карьерна, основана на том, что вступающие (и действую-щие в ней) чиновники связывают свою деятельность в ее недрах с продвижением по службе, ростом, подъемом по иерархической лест-нице. При этом суть карьеры видится в двух аспектах: во-первых, в профессиональном продвижении индивида, в восхождении его к профессионализму, от одних уровней профессионализма к другим, более высоким; во-вторых, в должностном его продвижении: в дос-тижении определенного социального статуса, занятия более высо-кой должности;
в-десятых , наконец, государственная служба меритократична (от лат. meritus – достойный и греч. кratos – власть; буквально – власть наиболее достойных или одаренных) в том смысле, что кандидатов на нее отбирают и зачисляют, основываясь только на их профессио-нальных и нравственно-личностных качествах, способностях и за-слугах. Принцип меритократичности, т.е. зачисление на государст-венную службу исключительно по выдающимся достоинствам, яв-ляется, как правило, принципом демократических форм правления, когда значение имеют в первую очередь лишь индивидуальные ка-чества претендента. 1
В европейских языках прилагательное «государственная» перево-дится как «гражданская», «публичная», то есть во главу угла ставится публично-правовой характер государственно-служебных отношений. Суть такого подхода в том, что поступивший в аппарат государственного управ-ления специалист находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом.
В структуре любой деятельности социологи выделяют: цель, средства, процесс, результаты деятельности.
В.В. Черепанов отмечает, что по содержанию цели государственной службы как вида профессиональной деятельности могут быть социаль-ными, экономическими, политическими, организационными, правовыми, идеологическими и др.
Социальные цели государственной службы обусловлены социаль-ным характером государства и предназначением государственной службы как социального института. В демократическом государстве деятельность государственных служащих своей направленностью к интересам общества должна носить характер служения, услуг, в равной мере представляемых всем гражданам общества, и эта деятельность должна быть эффективной.
Политические цели государственной службы направлены на решение общегосударственных задач управления, практическое исполне-ние полномочий и функций государства, укрепление правового социаль-ного государства, организационно-административное обеспечение органов государственной власти, создание условий для связи государственного аппарата с гражданским обществом и политической элитой.
Организационные цели – организационно-техническое обеспечение органов государственной власти, профессионализация государственного аппарата, совершенствование норм, правил, стандартов регулирования ка-чественного и количественного состава государственных служащих, уп-равление их деловой карьерой, приведение структуры государственного аппарата в соответствие с задачами государства и государственной служ-бы.
Правовые цели отражают намечаемые результаты по реализации го-сударственными служащими законодательства страны, совершенствова-нию правовых основ функционирования государственного аппарата, повы-шению правового статуса государственной службы. 1 Государственная слу-жба России, являющаяся административным типом организации, должна обладать устойчивой структурой, оптимальной и эффективной системой внешних и внутренних коммуникаций, предписанным алгоритмом функ-ционирования, выраженным в нормативных правовых актах.
Концептуальный подход к анализу государственной службы как вида профессиональной деятельности в целом применим и к муниципальной службе, которая Федеральным законом от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муни-ципальной службе в Российской Федерации» (ст.1) определена как «про-фессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на посто-янной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)». 1 Однако при этом необхо-димо учитывать особенности ее правого регулирования, а также то, что она не является частью государственной службы, муниципальные служа-щие находятся на службе у местного сообщества и т.д. С другой стороны, реализуя переданные на исполнение муниципальным образованиям от-дельные государственные полномочия, муниципальные служащие непо-средственно участвуют в решении общегосударственных задач.
В качестве средств деятельности государственных (муниципальные) служащие используют административные (технологии управления), материальные (ЭВМ, множительная и иная офисная техника, инфор-мация) и интеллектуально-духовные средства (идеи, традиции, правила и т.д.).
Результат деятельности государственных (муниципальных) служа-щих – это, прежде всего, качество принимаемых и реализуемых управлен-ческих решений, успехи в реализации социально-экономической и другой политики государства, высокий уровень качество жизни населения, рост авторитета страны в мировом сообществе.
Необходимым условием достижения высокого уровня результативно-сти и эффективности профессиональной деятельности государственных (муниципальных) является достижение ими уровня мастерства, характе-ризуемого понятиями «профессионализм», «профессиональная компетент-ность». Они реально должны быть профессионалами.
Профессионал (от лат. professio – должность) – это работник высшего класса; специалист своего дела; человек, занимающийся чем-нибудь профессионально (в отличие от любителя). Профессионал не существует вне своей профессии, реальной практики. Профессионализм – это реали-зованная способность работника (профессионала), направленная на макси-мально полное соответствие требованиям производственной среды и рабо-тодателя.
По определению ученых СКАГС, «профессионализм – это высшая степень совершенства в определенном виде деятельности, это самый вы-сокий уровень мастерства, это совершение дела в превосходной степени». 1
«Компетентность – есть способность к эффективной реализации в практической деятельности специальных, профессиональных знаний, обус-ловленных личным качествами и компетенцией… Причем, компетентность – это не только результат или оценка деятельности человека, но и сам ход его мышления и деятельности». 2
Применительно к сфере государственной (муниципальной) службы, В.В. Черепанов указывает: «Профессионализм государственных служащих означает высший уровень психофизических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения чиновни-ком своих служебных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных управленческих задач». 3
Для государственных (муниципальных) служащих профессионализм играет особую роль. Результаты проведенных учеными РАГС социологи-ческих исследований показали, что профессиональную компетентность как очень важную организационную ценность признают 85,0% респондентов из числа государственных служащих и 95,1 % экспертов. 4
Необходимо отметить, что профессионализм, профессиональная компетентность не даны человеку изначально. Чтобы стать профессиона-лом, необходимо не только учиться делу, но и овладевать профессией практически, соединяя интеллектуальный труд с практическими делами. Таким образом, профессионализм государственных (муниципальных) слу-
жащих определяется (оценивается) уровнем их знаний, практических на-выков и умений.
Официально (Федеральным законом от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ) госу-дарственная служба Российской Федерации, будучи профессиональной служебной деятельностью, подразделяется на виды: государственная граж-данская, военная и правоохранительная, т.е. по признаку государственного управления определенной сферой общественной жизни и определенными социальными процессами.
В качестве других критериев разделения государственной службы на виды выделяют: классификацию замещаемых должностей государствен-ной гражданской службы по категориям (руководители, помощники (со-ветники), специалисты, обеспечивающие специалисты), а также классифи-кацию профессиональной службы по отраслям, с учетом специализации содержания служебной деятельности, полномочий конкретных государст-венных органов (управление экономическими процессами, управление фи-нансово-бюджетной сферой, управление социальной сферой и т.д.).
Действующим законодательством (Федеральными законами: № 58-ФЗ от 27.07.2003 г., № 79-ФЗ от 27.07.2004 г.) установлено, что государствен-ные служащие непосредственно не «исполняют», а «обеспечивают» исполнение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, государственных органов и должностных лиц РФ и субъектов РФ. Исполняют эти полномочия политики – лица, занимающие государствен-ные должности Российской Федерации и субъектов РФ.
Обеспечение исполнения полномочий государственных органов (орга-нов местного самоуправления) – это профессиональное обеспечение их деятельности – прогностическое, информационно-аналитическое, органи-зационное, распорядительное, кадровое, координационное, контрольное, материально-финансовое.
При этом главной функцией государственных гражданских и муни-ципальных служащих является управленческая. В связи с этим, исходя из природы государственной (муниципальной) службы как профессиональ-ной деятельности, первоочередную значимость имеет задача осуществле-ния эфФективного управления персоналом этой службы в целях повыше-ния уровня его профессионализма и, на этой основе, - повышения эффек-тивности государственного (муниципального) управления.
Таким образом, значимость института публичной (государственной и муниципальной) службы неуклонно возрастает в процессе исторического развития государства и общества, что требует постоянного совершенство-вания правового регулирования и кадрового обеспечения его функциони-рования, адекватно объективным условиям и задачам социально-эконо-мического развития России.
НРАВСТВЕННЫЕ ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ. ПОДБОР, РАССТАНОВКА, ОЦЕНКА И ВОСПИТАНИЕ КАДРОВ С УЧЕТОМ НРАВСТВЕННЫХ ТРЕБОВАНИЙ
После изучения данной главы студент должен:
знать
Сущность и содержание нравственных принципов государственной и муниципальной службы;
Основные направления реализации нравственных принципов в деятельности органов государственной и муниципальной власти РФ;
уметь
осуществлять учет нравственных требований в процессе работы с государственными и муниципальными служащими;
Разрабатывать предложения руководителю по установлению в коллективе здорового морально-психологического климата;
Использовать информацию, полученную в результате анализа нравственных проблем государственной и муниципальной службы, в своей профессиональной деятельности;
владеть
Методикой оценки нравственной составляющей профессионализма кадров на всех этапах прохождения государственной и муниципальной службы;
Современными методами сбора, обработки и анализа информации в области этических основ государственной и муниципальной службы;
Технологией предупреждения и разрешения нравственных конфликтов в коллективе.
Отечественный и зарубежный опыт государственной и муниципальной службы свидетельствует о том, что наибольшей эффективности она достигает тогда, когда опирается не только на административно-правовые основы, но и на нравственные принципы, выработанные и поддерживаемые обществом. В связи с этим представляется важным дать характеристику нравственных принципов государственной и муниципальной службы, вооружить руководителей органов власти рекомендациями по подбору, расстановке, оценке и воспитанию кадров с учетом нравственных требований.
Нравственные принципы государственной и муниципальной службы – это совокупность норм и ценностей, регулирующих взаимоотношения государственных и муниципальных служащих между собой, с другими членами общества в процессе профессиональной деятельности с целью создания надлежащего морально-психологического климата в коллективе и повышения эффективности государственной и муниципальной службы.
К нравственным принципам государственной и муниципальной службы относятся:
1) принцип служения государству и обществу;
2) принцип законности;
3) принцип гуманизма;
4) принцип ответственности;
5) принцип справедливости;
6) принцип лояльности;
7) принцип политической нейтральности;
8) принцип честности и неподкупности.
Принцип служения государству и обществу
В ряду нравственных принципов государственной и муниципальной службы особо выделяется принцип служения государству и обществу, который предполагает бескорыстную и безупречную службу государственного и муниципального служащего на благо государства и общества.
Термин "служение", согласно "Толковому словарю живого великорусского языка" В. И. Даля, отождествляется с понятиями "служить", "служба". "Служение", т.е. "служба", есть употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело. "Служить" по В. И. Далю – это "состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте".
Это понятие берет свое начало от Московского централизованного государства, в котором оно понималась как "государева служба", служение государю, верховному правителю.
Анализ исторического опыта показывает, что в нашей стране принцип служения государству и обществу зачастую подменялся принципом служения конкретному лицу. Это объясняется сакральным характером верховной монархической власти, сложившимся в отечественной политической и культурной традиции. Термин "сакрализация" происходит от латинского слова "сакрум", которое можно с определенной долей условности перевести как "святое", "священное".
Сакральными являются человек, институты, через которые высшие природные силы, недоступные разумному толкованию, появляются и воздействуют на человеческое общество. По существу, сакральный властитель, сакральные институты – это проводники между миром людей и высшими сакральными силами. То есть сакральная власть – это такая власть, которая легитимируется прежде всего посредством апелляции к сверхъестественному и через него, сверхъестественное, имеет как бы выход в этот мир. В то же время человек, соприкасаясь с сакральными носителями власти, будь то институт или властители, как бы соприкасается с этим высшим миром, который можно назвать миром богов, божеств, т.е. высшим миром.
Именно поэтому великий князь, а затем "государь всея Руси", царь считались наместниками Бога на земле, что основывалось на базисном библейском положении о том, что "нет власти не от Бога". Не случайно все верховные правители проходили обряд помазания на царство, в процессе которого им вручались нужные для управления страной дары Святого Духа, а также животворящий крест, заключавший в себе частицы дерева того креста, на котором, по преданию, был распят Христос. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский (деспотичный) тин правления и соответствующий тип построения и организации государственного аппарата, который предполагал полное подчинение царствующей особе всех его подданных. Именно поэтому государственная служба вполне обоснованно превратилась в "государеву службу", поскольку служащие государственных органов служили не государству, а государю. Следует отметить, что в XIV в. на Руси появилось новое сословие – "служилые люди", т.е. лица, обязанные нести военную или административную службу в пользу государства, а фактически являющиеся "государевыми слугами".
Они обладали определенным статусом, который характеризовался следующими чертами.
1. Полная зависимость от государя, передача собственной карьеры и даже личной жизни на милость и волю государя. Это можно проследить на примере судьбы А. Ф. Адашева, окольничего, воеводы и приближенного Ивана Грозного. Обладая достаточно сильным характером, он прошел путь от ложничего (застельщика брачной кровати государя) и мовника (сопроводителя царя в баню) до окольничего и одного из руководителей Избранной рады. Призывая его на службу, царь сказал: "Алексей! Взял я тебя из нищих и из самых молодых людей. Слышал я о твоих добрых делах и теперь взыскал тебя выше меры твоей ради помощи душе моей; хотя твоего желания и нет на это, но я тебя пожелал, и не одного тебя, но и других таких же, кто б печаль мою утолил и на людей, врученных мне Богом, призрел. Поручаю тебе принимать челобитные от бедных и обиженных и разбирать их внимательно..." Честно и добросовестно служил Адашев государю, однако после того, как попал в опалу, был отправлен на воеводство в Ливонию, потом арестован и брошен is тюрьму, где вскоре умер.
2. Служба "по приказу", т.е. по распоряжению начальства. Эго подразумевало беспрекословное принятие наказа, готовность взять на себя обязанности и полную ответственность по той или иной должности в указанной отрасли государственного управления и в указанном месте страны.
Одним из видных государственных деятелей периода правления царя Алексея Михайловича был Б. М. Хитрово (1615–1680), боярин, оружейничий, дворецкий, основатель Московской Оружейной палаты, а также городов-крепостей Карсуна и Симбирска. По высочайшему повелению он был городовым воеводой в Темникове, руководил строительством укреплений Керенской засечной черты, возводил Карсун, основал Симбирск, был послом в Польше, принимал участие в военных походах против Польши и Швеции, возглавлял Оружейный приказ. Любое назначение принимал беспрекословно, с полной ответственностью относился к порученному делу.
3. Отсутствие строго определенной управленческой специализации ввиду слияния всех видов служб в единую "государеву службу".
Например, Малюта Скуратов (настоящее имя Григорий Лукьянович Скуратов-Бельский), любимый опричник и сподручник Ивана Грозного, последовательно занимался военной (сотник в походе на Ливонию в 1567 г., дворовый воевода в ходе Ливонской войны в 1572 г.), правоохранительной (возглавлял опричное сыскное ведомство), дипломатической (в начале 1570-х гг. но поручению царя вел важные переговоры с Крымом и Литвой) деятельностью, т.е. у него не было конкретного государственного поприща, он состоял на службе у царя.
Все это порождало зависимость служебного положения от прихоти государя, способствовало угодничеству, мздоимству, нестабильности, увеличивало возможность оказаться в немилости у верховного правителя или непосредственного начальника со всеми вытекающими отсюда последствиями.
В начале XVIII в. великий реформатор и преобразователь Петр I регламентировал и законодательно утвердил правовые и организационные основы "государевой службы". Так, Указом о единонаследии 1714 г. он обязал всех дворян с 15 лет овладевать азами военной службы, начиная с рядовых, а по мере приобретения опыта или за боевые отличия – в качестве офицеров. Отсутствие факта прохождения военной службы было серьезным препятствием к занятию постов гражданской службы.
Порядок прохождения службы в Российской империи, статус чиновников был определен в 1722 г. "Табелью о рангах" (полное название "Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе"). Все чины подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные. Все офицеры, гражданские и придворные чиновники подразделялись на 14 классов: военные – от фендрика в пехоте и штык-юнкера в артиллерии до генерал-фельдмаршала или генерал-адмирала, гражданские – от коллежского регистратора до канцлера, придворные – от кондитера до обер-камергера. Служба начиналась с 14-го класса. Первый офицерский чин в армии и на флоте давал право на потомственное дворянство, на гражданской службе это право давалось с 8-го класса – коллежский асессор. Кроме того, всякий солдат или матрос, дослужившийся до офицерского чина, становился дворянином. Согласно "Табели о рангах" право продвижения по службе имели талантливые и способные люди, а не знатные и богатые. С небольшими изменениями она сохранила свою силу вплоть до 1917 г.1 Однако следует отметить, что данные нововведения мало что изменили в характере служебных взаимоотношений – по-прежнему военный, гражданский и тем более придворный чин отдавал свои силы императору, но не государству.
В среде "птенцов петровых" очень скоро воцарились протекционизм и казнокрадство, раболепие и подхалимство. Один только "счастья баловень безродный" А. Меньшиков перевел в английские банки около 5 млн руб., в то время как весь бюджет в начале царствования Петра I составлял 1,5 млн руб.
В 1832 г. был издан "Устав о службе гражданской", который дополнительно регулировал порядок государственной службы. До Октябрьской революции 1917 г. было издано около 200 правовых актов, регламентирующих различные стороны прохождения государственной службы. Чиновники назначались на должность пожизненно.
В XIX в. сообщество государственных служащих стало напоминать тайный орден с тенденцией превращения в закрытую наследственную касту. Его высшей ценностью становилось приверженность к формальной стороне дела – то, что известный отечественный психолог А. Н. Леонтьев называл "феноменом сдвига мотива на цель". Те, кто не вписывался в ролевые требования (чересчур усердные или, наоборот, не принимавшие условия "круговой поруки"), выдавливались из этой среды.
Хорошо знавший правящую среду того времени, Е. Феоктистов в своих "Воспоминаниях" писал о безнравственности и раболепии, царивших в высших кругах власти: "Действительно, безнравственность была поразительная, она сделалась таким обычным явлением, что многие даже весьма порядочные люди перестали возмущаться ею, относились к ней как к чему-то такому, с чем нужно поневоле примириться... Эту безнравственность культивировали самодержцы призывом: “Обогащайтесь!”, считая это естественным".
Историки того времени писали, что страной управляет класс чиновников: "эти невидимые деспоты", "пигмеи-тираны безраздельно властвуют над страной". Понимал это и Николай I, признавший: "Не я правлю Россией, а 35 000 чиновников".
Портрет чиновника органично вписывался в общую картину нравов, царивших в России в XIX в., о чем писал замечательный писатель, знаток русской реальности Μ. Е. Салтыков-Щедрин:
"Куда ни посмотришь – везде savor vivre (фр. – умение жить. – Примеч. авт). Тот приобрел многоэтажный дом, другой – стянул целую железную дорогу, третий – устроил свою служебную карьеру, четвертый – отлично женился, пятый – набрал денег – и бежал за границу... Всю общественную нишу заполонило хищничество, всю ее, вдоль и поперек, избороздило оно своим проклятым плугом. Нет уголка в целом мире, где не раздавались бы жалобы на упадок жизненного уровня, где не слышалось бы вопля: нет убежища от хищничества! Некуда скрыться от него!"
В негласных правилах поведения для начинающих чиновников, которые имели хождение в XIX в., давались такого рода советы: "Надейтесь не столько на способности свои, сколько на протекцию. Несмотря на все ваши достоинства, старайтесь укрыться под крылышко этой бдительной волшебницы; если у вас есть протекция – вы гений, вы на все способны, вы скоро пойдете вперед, но если у вас нет протекции – вы дурак набитый, вы ровно никуда не годитесь, вы решительно ничего не знаете, вы никогда не выиграете на службе". Понятно, что в сознании народа чиновники укоренились как лизоблюды и тунеядцы.
К началу XX в. бюрократический аппарат в Российской империи контролировал 2/3 всех железных дорог и 7/8 всех телеграфов; почти 1/3 земель и 2/3 лесов; наиболее ценные рудники; продавал все спиртные напитки и скупал весь спирт, необходимый для народного потребления. В передовой статье газеты "Народная воля" (выпуск № 1 от 1879 г.) одноименной народно-революционной организации говорилось: "Наше государство владеет, как частный собственник, половиной русской территории; бо́льшая половина крестьян – арендаторы его земель; по духу нашего государства все население существует главным образом для него".
Отступление от нравственного принципа служения государству и обществу прослеживалось и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате было членство в Коммунистической партии, следование ее линии, личная преданность партийным руководителям. Государственный аппарат, служа партии, в то же время служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был партийным государством. Существовало лишь формальное различие между партийной и государственной властью. Подобное положение вещей нередко порождало карьеризм, низкопоклонство, покорность, лицемерие, которые, в свою очередь, компенсировались привилегиями в виде специальных больниц, санаториев, "кремлевских пайков", закрытой телефонной сети кремлевской линии, бесплатного транспорта и т.д.
Таким образом, история становления и развития отечественного чиновничества показывает, что главной его целью было служение верховному правителю, руководителям органов государственной власти, а не самому государству и обществу.
Государственная и муниципальная служба в современной России нацелена на служение государству и обществу, народу. Это вытекает из конституционного положения о том, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ".
Государственная служба по своему определению предназначена прежде всего для обеспечения задач и функций государства и его органов. Однако сегодня, особенно в либеральных кругах, напротив, проповедуется идея о том, что чиновник должен служить только обществу. Этот подход направлен на быстрый "уход" государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. В этом нет ничего плохого, но необходимо учитывать наши исторические условия и традиции, а также политические и социально-экономические реалии. К тому же, как уже подчеркивалось, государственный чиновник в любой стране служит сначала государству, а уже через него обществу. Данный вывод вытекает из самого его названия – "государственный", т.е. служащий государству.
Для современной государственной и муниципальной службы принципиально важны ее цели и приоритеты. Это актуально не только в правовом, но и нравственном отношении. Для человека, находящегося на государственной службе, чрезвычайно важна нравственная установка "кому и как я должен служить?". Он обязан помнить, что главная его цель – безупречное служение государству, а через него – обществу. Государство является частью общества и существует за счет общества. Государственный аппарат содержится за счет налогов, которые платят члены общества. Поэтому и государство, и его механизм – государственная служба должны служить обществу, человеку.
Целесообразно сформулировать требования к государственным и муниципальным служащим в свете принципа служения государству и обществу на современном этапе.
1. Служащий должен быть политически нейтральным, лояльным к существующему государственному строю.
Коллектив авторов учебного пособия "Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика" утверждает, что тезис о возможной "партизации" (подбор служащих по признаку партийности) государственной службы является контрпродуктивным, так как с неизбежностью приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности. Исторический опыт показывает, что включение административного ресурса при реализации партийно-политических программ ведет к деградации государства. На наш взгляд, это утверждение, скорее, из области желаемого, чем действительного. История развития политических партий и движений в России показывает, что именно они были опорой лиц, приходящих к власти, и "приводными ремнями" принятия и исполнения политических решений. Не случайно многие государственные и муниципальные служащие современной России являются членами одной из политических партий и используют свой административный ресурс для укрепления ее влияния в массах. Здесь главное, чтобы цели и задачи партии максимально отвечали чаяниям большинства народа, и тогда тезис о "партизации" государственной службы не будет иметь того негативного оттенка, что имеет в наши дни.
2. Государственный чиновник должен осуществлять службу не конкретному лицу, государственному органу, а конституции, государству и через него – народу.
Чиновник должен служить не отдельным лидерам, группам, кланам, а обеспечивать общегосударственные интересы, быть преданным государству и народу.
В ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" записано, что государственным служащим как федерального уровня, так и уровня субъекта РФ является гражданин, исполняющий обязанности государственной службы и получающий денежное содержание из средств государственного бюджета. Нанимателем государственного служащего является либо Российская Федерация, либо ее соответствующий субъект.
В ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее – Закон о муниципальной службе) отмечено, что муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Это означает, что, находясь на содержании государственной казны, чиновник находится в зависимости от налогоплательщиков, которые являются основным источником ее пополнения. Даже этот факт говорит о том, что чиновник должен оправдывать ожидания тех, кто его содержит.
Важно, чтобы положение о службе не отдельным лицам, а государству и пароду было закреплено не только в правовом, но и в моральном сознании государственных служащих, превратилось во внутреннюю потребность.
3. Прохождение чиновником государственной и муниципальной службы должно носить открытый и гласный характер.
Данное требование предполагает, что современная государственная и муниципальная служба не должна представлять собой своеобразный "черный ящик". Наоборот, она должна быть открытой для общества в рамках действующего законодательства.
Анализ сайтов государственных органов власти как федерального, так и муниципального уровней показал, что стороннему наблюдателю очень трудно получить полное представление о характере деятельности государственных служащих. На них в основном представлены сведения формализованного характера: правовые документы, объявления о конкурсах на замещение вакантных должностей, планы работы и т.д. Чрезвычайно трудно найти информацию о деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, которые были образованы в соответствии с Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов".
В завершение следует отметить, что указанные требования принципа служения государству и обществу к государственным и муниципальным служащим уже нашли свое правовое оформление.
Естественно, что на пути внедрения нравственного принципа служения государству и обществу в практику повседневной жизни встречаются проблемы. Остановимся на некоторых из них.
Первой проблемой является то, что не до конца еще изжита практика служения конкретному лицу, группе, корпорации.
Объясняется это тем, что в практике административного управления (особенно в субъектах Федерации) до сих пор доминирует система, при которой чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом или должностным лицом. Это отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми, заставляет отдавать знания, таланты, силы и здоровье не для общего дела, а на пользу узконаправленных интересов, которые зачастую бывают лишены нравственного основания.
В качестве следующей проблемы можно обозначить растущий уровень бюрократизации государственных органов, отчуждения власти от народа.
Проследим динамику роста числа отечественных чиновников, начиная с конца XVII в. и заканчивая современностью.
В 1690-е гг. в Московской Руси было 5000 человек, занятых "государевой службой", через 100 лет, в 1790-е гг., в Российской империи насчитывалось 16 тыс. чиновников, на стыке XIX-XX вв. – 385 тыс. человек, в 1970-е гг. в во всем Советском Союзе было 1,755 млн чиновников. Тенденция быстрого и зачастую неоправданного роста чиновничьего аппарата стала наблюдаться в 1990-е г., когда число чиновников ежегодно увеличивалось на 50–150 тыс. По данным Росстата, в 2005 г. количество служащих в государственных органах составило 1,462 млн человек. В 2010 г. в системе только государственной гражданской службы реально было занято 1 млн 157 тыс. чел., а всего, с учетом незанятых вакансий, она могла обеспечить занятость 1 млн 650 тыс. чел. К названной цифре можно прибавить численность тех, кто занят в военной и правоохранительной службах (около 2,5 млн человек), и станет ясно, каким мощным бюрократическим аппаратом "обладает" современная Россия.
Рост численности чиновников сопровождается все большей отчужденностью их от народа, что является следствием несоблюдения нравственного принципа служения государству и обществу.
В декабре 2010 г. состоялась очередная ежегодная конференция Левада-центра, в ходе которой была затронута проблема взаимоотношения власти и народа.
Проблема "закрытости" власти зашла настолько далеко, что 85% населения, несмотря на многочисленные публичные выступления политических лидеров с разъяснениями своих позиций и программ развития, совершенно не представляет или слабо представляет, куда, в каком направлении движется страна, какие цели ставит ее нынешнее руководство.
55% граждан считают, что большинство политиков занимаются политикой "только ради личной выгоды" или "скорее" ради нее. Около 70% считают, что политики и бюрократия склонны к вранью, описывая реальное положение в различных сферах российской жизни. Свыше 80% граждан полагают, что партии не отражают интересы людей, а лишь борются за власть. 62% говорят, что живут, полагаясь только на себя, и избегают вступать в контакт с властью. Отчуждение от власти проявляется также в том, что большинство граждан не желают отвечать за действия правительства.
Еще одной проблемой можно назвать отсутствие у граждан желания участвовать в государственных делах.
Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица воспринимаются значительной частью народа негативно. Как показывает практика, негативный имидж сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два. Прежде всего, это влияние традиции патернализма, суть которой сводится к тому, что государство обязано по-отечески заботиться о каждом члене общества. Но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя, что влечет за собой растущее недоверие к чиновникам, недостаточно заботящимся о народе. Вторым фактором снижения авторитета государственной службы являются коррупция и воровство, которые крепко укоренились в практике деятельности отечественных чиновников. В обстановке гласности факты получения и дачи взяток, хищения государственной собственности, финансовые аферы рано или поздно становятся достоянием общественности, и это, конечно же, не работает на позитивный имидж государственной службы.
Следствием этого являются апатия, нежелание граждан связывать себя со служением государству. Согласно опросу Левада-центра свыше 80% респондентов считают, что в государственных делах от них ничего не зависит и они ни на что не могут повлиять. Политика граждан решительным образом не интересует – доминирует желание от нее воздержаться и как-то от нее отстраниться.
И наконец, в качестве проблемы следует выделить нежелание большинства представителей государственных органов власти идти на открытый диалог с обществом.
Анализ состояния диалога между обществом и властью на региональном и федеральном уровнях показывает более высокую эффективность работы по улучшению состояния диалога власти и общества в регионах по сравнению с центром. Более того, на федеральном уровне более подготовленные и профессиональные участники диалога со стороны власти имитируют диалог и стремятся манипулировать общественными организациями.
Для того чтобы ускорить становление институтов диалога на федеральном уровне, представляется необходимым постепенно передавать негосударственному сектору функции, которые государство не должно или не способно эффективно выполнять; налаживать более тесные связи между социальными институтами.
Говоря о диалоге власти и общества, можно сделать вывод о двух тенденциях формирования диалоговой линии. Развитие диалога в пределах федерации происходит на основе дуальной оппозиции "мы – они" и тяготеет к пониманию власти в европейской традиции. Незаинтересованность чиновнического аппарата в сокращении должностных полномочий (а значит, и доходов) отчасти оправдывает иллюзорность проводимых реформ на пути построения эффективного общества. На региональном уровне модель диалогических отношений можно представить через дуальную оппозицию "я – другой", которая скорее напоминает русскую традицию понимания власти. На федеральном уровне целесообразно изменить диалогические отношения между властью и социальными институтами по примеру регионов, поставив задачей создание поля позитивного диалога с целью реализации интеллектуальных возможностей каждого члена общества.
Таким образом, нравственный принцип служения государству и обществу требует от государственных и муниципальных служащих добросовестного и высокопрофессионального труда по обеспечению полномочий государства и его органов во благо тех людей, которые оказали им доверие при назначении на столь высокий пост.
ВВЕДЕНИЕ:
Актуальность исследования:состоит в том, что государственная и муниципальная служба - это специфический социально-правовой институт, без которого невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства.
Цель работы: рассмотрение государственной и муниципальной службы,их взаимосвязь и различия.
Дать понятие и рассмотреть виды,принципы и функции муниципальной службы;
Дать понятие и рассмотреть виды и принципы государственной службы.
Посмотреть на сходства и различия государственной и муниципальной службы
Дать понятие управления;
Рассмотреть что такое публичная власть в государственном и муниципальном управлении;
Дать понятие структурности и бесструктурности в государственном и муниципальном управлении.
Объект исследования - государственное и муниципальное управление.
Предметом исследования является деятельность государственной и муниципальной службы.
Методы исследования: сравнительный, системный и логический метод.
1. Понятие "муниципальная служба"
Понятие "муниципальной службы" сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.
В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были "государственные служащие местных органов государственной власти".
С принятием в 1990-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления, нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.
До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие "муниципальная служба" в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими.
Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" также не использовал понятие "муниципальная служба". Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте - рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных гражданских служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует: все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.
Муниципальная служба является механизмом реализации функций и задач органов местного самоуправления. Для их осуществления в муниципальной службе используются достижения различных наук - социологии управления, административного права, политологии, психологии управления, экономических и других наук. На этой основе складывается общая теория муниципальной службы, разрабатывающая пути осуществления этой службы как управленческой деятельности.
Существуют общие черты, характерные для муниципальной службы любой развитой страны:
Муниципальная служба в значительной степени интегрирована в государственный механизм, выполняет многие функции, имеющие общегосударственное значение;
Муниципальная служба функционирует, в конечном счете, под контролем центральной власти;
Исполнительские функции осуществляются профессионалами.
По ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе.
Основные цели муниципальной службы:
Муниципальная служба должна стать эффективной структурой социального обслуживания, ответственной перед государством и подотчетной населению;
Муниципальная служба может успешно функционировать на нижних уровнях управления, не дожидаясь команд с "верхних этажей", в соответствии с принципом оперативности управления;
Муниципальная служба способна эффективнее разрабатывать природные, экономические, человеческие ресурсы муниципального образования посредством самоорганизации местных коллективов и профессионального управления.
Основными задачами муниципальной службы являются:
Обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
Обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;
Подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;
Защита прав и законных интересов муниципального образования.
Более того, с точки зрения задач, эта служба представлена
В социальном аспекте: это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами;
В политическом: как деятельность по реализации государственной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве, то есть от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений;
В правовом: юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих.
Вообще, если говорить о функциях, то исполнительная и распорядительная деятельность направлена на все сферы муниципального образования.
Прежде всего это финансовая сфера, то есть разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета.
Далее, разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью.
Не менее важная функция - это руководство муниципальным здравоохранением, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями.
Наконец, важнейшая функция: осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
Итак, под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.
Каждый подинститут муниципальной службы, выполняет наряду с общими также специфические функции. Например, для подинститута аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция права муниципальной службы состоит прежде всего в том, что бы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений.
1.2 ПРИНЦИПЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ.
Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы.
Принципы муниципальной службы должны объективно отражать сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности муниципальных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.
Принципы муниципальной службы - это субъективное понятие. Они формируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.
Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнение остальных принципов.
Одним из важнейших событий в развитии местного самоуправления стало принятие Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" © 8-ФЗ от 8 января 1998г., который установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих. В нем указано, что муниципальная служба Российской Федерации основана на следующих принципах:
Верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;
Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;
Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
Профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
Равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;
Единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;
Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
Внепартийность муниципальной службы.
Указанные принципы взаимосвязаны. Однако каждый из них отражает определенную закономерность в организации муниципальной службы и деятельности муниципальных служащих.
2.Понятие государственной службы в Российской Федерации.
Понятие государственной службы стало складываться в эпоху просвещённого абсолютизма в 18 веке. В царской России состоящими на государственной службе считались не только собственно государственные служащие, но и лица занимающие некоторые выборные должности по земскому и городскому самоуправлению, а также в дворянских сословных организациях. В основе правового регулирования государственной службы до Октябрьской революции лежала введённая ещё Петром 1 «Табель о рангах» (1722 г.), где все должности как и гражданские, так и военные, разделялись на 14 классов и чинов. При поступлении на государственную службу подробно регламентировался порядок прохождения по лестнице чинов.
Февральская революция 1917 г. не отразилась на положении чиновничества. Чиновничий аппарат был разрушен Октябрьской революцией. Декрет от 12 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» установил, что «всякое … наименования гражданских чинов (тайные статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - гражданин Российской республики».
«Служба является одним из важнейших видов целенаправленной деятельности человека. Служба состоит в управлении, осуществлении государственной деятельности, обеспечении самого управления, социально-культурном обслуживании людей»
Традиционно советская государственная служба рассматривалась как особый вид государственной деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемая им.
При таком подходе к определению государственной службы, выделяются, с одной стороны задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственных органов и служащих, а с другой - трудовая деятельность по осуществлению данных функций и решению конкретных задач.
Необходимость создания государственной службы и её правого регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью в организации кадрового потенциала государственных органов (законодательной, исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал в многочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций, внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентность определяет реальное использование возможностей управления с целью установления требуемого правового порядка в государстве и обществе.
Государственная служба - это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрения традиционной теории, под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.
В самом широком теоретическом понимании государственная служба - это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практической деятельности всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казённых) предприятий. Алёхин А.П. и Козлов Ю.М. сводят понимание государственной службы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, учреждениях, иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этих авторов, состоит в выполнении служащими своих обязанностей только в государственных органах. Сюда же можно отнести и существование и осуществление функций децентрализованного государственного управления лицами занимающимися должности в органах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя на практике современное законодательство отделяет государственную службу от муниципальной.
Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, данное Манохиным В.М. : «государственная служба представляет собой одну из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства».
Лазарев Б.Ю. определяет государственную службу как «…служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач функций государства в государственных органах».
С точки зрения современного законодателя, государственная служба в РФ - это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Статья 2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» понимает под государственной службой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении можно выделить следующие аспекты: 1) государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий; 2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов; 3) эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов; 4) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.
Закон относит к государственной службе исполнения должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В».
Итак, легальное (т.е. установленное в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ») истолкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в практически функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.
Общими признаками государственной службы являются: 1) замещение служащих государственной должности государственной службы, предусмотренных штатным расписанием государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей с установлением служащему денежного содержания.
2.1. Виды государственной службы:
В соответствии с действующим ФЗ «Об основах государственной службы», основанном на конституционно-правовом принципе федерализма выделяются:
1) федеральная государственная служба, находящаяся в ведении РФ и 2) государственная служба субъектов РФ находящихся в их ведении.
В положении о федеральной государственной службе, утверждённом Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г., понятие федеральной государственной службы не формулируется. Однако из текста следует, что под федеральной государственной подразумевается деятельность государственных служащих по реализации своего государственно-правового статуса и принадлежащих им полномочий, а также компетенции федеральных государственных органов в соответствии с положениями Конституции РФ и федеральными законами. Федеральная государственная служба осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти.
Согласно п. 1 Положения о федеральной службе таковыми органами являются: Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппарат палат Федерального собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счётной палаты РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Президенту РФ и Правительству РФ, а также иные должности устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ.
Государственная служба субъектов РФ устанавливается законами, принимаемые органами законодательной власти каждого субъекта РФ. Поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ следует изучать и анализировать соответствующие законы субъектов Федерации.
Данная в ФЗ «Об основах государственной службы» классификация видов государственной службы не единственная. Существуют и другие классификации видов государственной службы. Каждый вид государственной службы имеет своё правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специальным правовым статусом. Содержание каждого вида государственной службы установлено соответствующими нормативными актами, закрепляющими его правовое положение.
В соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти. За этими рамками остаётся служба как профессиональная деятельность в органах прокуратуры, которая также должна быть государственной.
В специальной литературе общепризнанно подразделение государственной службы в зависимости от характера деятельности государственных органов, на гражданскую и милитаризованную.
Гражданская служба может быть: обще функциональной - это осуществление общих традиционных для всякой сферы деятельности государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например: деятельность персонала в администрации края, её отделах и департаментах, в министерствах, государственных комитетах и т.д.); специальной - это реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, которая налагает отпечаток на практическую деятельность персонала (например: судейская, дипломатическая, служба на железнодорожном транспорте и т.д.).
Гражданская служба регулируется только ФЗ РФ «Об основах государственной службы РФ» и рядом подзаконных актов.
Милитаризованная государственная служба - это государственная служба на должностях в органах государственного, управления, в вооружённых силах, в органах внутренних дел в органах государственной безопасности, в органах налоговой полиции и налоговой инспекции, в органах федерального агентства правительственной связи и информации, в органах федеральной пограничной службы, т.е. всех силовых милитаризованных ведомствах.
Милитаризованная служба имеет множество отличительных от гражданкой службы признаков, устанавливающих правовое положение этих видов государственной службы и соответствующих государственных служащих. Такими признаками, по мнению Бахраха Д.Н., являются: 1) наличие специальных особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине; 2) эти служащие имеют особые условия поступления на службу, её прохождения, присвоения, специальных званий, проведения аттестации и прекращение службы; особый порядок привлечения к правовой ответственности; и др.
В качестве примера милитаризованной государственной службы можно привести службу в милиции. Служба в милиции, кроме Конституции РФ и ФЗ «Об основах государственной службы РФ» регулируется специальным законом РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г.:
«Задачами милиции являются:
Обеспечение личной безопасности граждан;
Предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
Раскрытие преступлений;
охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
Оказание помощи в пределах, установленных настоящим Законом, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов».
«Милиция имеет право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие…»
«Сотрудники милиции обязаны проходить специальную подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия…».
2.2Принципы государственной службы:
Принципы государственной службы это основополагающие идеи, установления выражающие объективные закономерности и определяющие научно - обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной службы.
Принципы государственной службы обуславливают значимость, законность и социальную ценность отношений, возникающих в системе государственной службы. «Отсутствие правовых принципов государственной службы влечёт за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности».
Принципы государственной службы - это субъективное понятие. Они формулируются человеком (законодателем) исходи из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране базируются на основных положениях правовой системы с учётом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.
Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актах: Конституции РФ, федеральных и других законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, конституциях уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов РФ. Они реализуются государственными служащими посредствам их практических действий. Принципы государственной службы, установление в ФЗ «О основах государственной службы РФ», являются моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые также определяют систему принципов публичной службы.
Принципы государственной службы можно подразделить на конституционные и организационные.
Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах.
Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной деятельности в государственных органах.
К конституционным принципам государственной службы относятся: 1) принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов над нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; 2) принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ; 4) принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей; 5) принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; 6) принцип внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства.
Прочие принципы государственной службы, содержаться в ст. 5 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» можно отнести к организационным принципам государственной службы. Это: 1) принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; 2) принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе; 3) принцип профессионализма и компетентности государственных служащих; 4) принцип гласности в осуществлении государственной службы; 5) принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.
3.Понятие управления
Управление - универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова - это различные способы воздействия субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение и свойства субъекта (субъектов). С этих позиций даже тяготение планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление. Однако под управлением чаще всего понимают не стихийное, а целенаправленное воздействие со стороны людей (созданных ими устройств) на те объекты, которые поддаются регулированию. Далеко не все объекты, события, состояния могут быть предметом управления людей (например, космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно. Не все цели могут быть достигнуты при управлении (например, в сфере управления погодой). Поэтому применяя управленческие меры, нужно ставить реальные цели.
Чаще всего воздействие при управлении понимается как однолинейное: субъект - объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но есть и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект. Эти связи очень важно учитывать особенно в публичном управлении: реакция населения на управленческие меры органов государственной власти и муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения. К тому же субъекты и объекты управления в этом процессе могут поменяться местами: объект становится субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратные воздействия тоже могут рассматриваться с точки зрения кибернетики как управление, в них может быть цель (в результате забастовки администрация предприятия повышает заработную плату), но в государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействий) термином "управление" не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, "командного" характера.
На местах, в территориальных единицах, складываются свои территориальные коллективы. Это муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные органы (есть местный представительный орган, условно говоря, - местный "парламент", глава муниципального образования - местный "президент", его администрация - местное "правительство", департаменты - местные "министерства" и т.д., но в их системе нет третьей ветви известной триады - судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.).
Органы муниципального образования осуществляют управление от имени населения территориального коллектива. Поскольку его решающие органы избираются (и могут быть только выборными), такая форма управления на местах называется местным самоуправлением. Оно решает иные задачи, чем государственные органы. Вместе с тем на местах могут действовать и Другие органы и должностные лица, назначаемые государством (управления и отделы министерств, в некоторых зарубежных странах - губернаторы, префекты, руководители районов и др.). Они осуществляют полномочия государства на местax. В федеративных странах между государством и местным самоуправлением стоит особое звено - субъект федерации. Местное управление рассматривается как сфера регулирования субъекта федерации, федеративное государство устанавливает лишь основы местного самоуправления.
Государственное и муниципальное управление, как оно охарактеризовано выше, это - широкая, политологическая трактовка управления. В нем участвуют все ветви власти: законодательная (нормо-творческая в местном самоуправлении), исполнительная, судебная (в муниципальных образованиях, как говорилось, этой ветви нет), Другие органы, которые многими исследователями считаются не входящими ни в одну ветвь (например, прокуратура, органы конституционного контроля, избирательные комиссии, уполномоченные парламента, в частности, по правам человека, и др.) 1 . В более узком, специальном смысле под государственным и муниципальным управлением понимается ограниченная сфера деятельности государственных и муниципальных органов: административная, исполнительно-распорядительная деятельность. Она осуществляется не всеми, а лишь исполнительно-распорядительными органами, относящимися к ветви исполнительной власти. Если применить такой подход, то это будет означать изучение лишь управленческой деятельности администрации муниципального образования. Остальные органы (в том числе представительный орган) и процедуры (например, непосредственная демократия) будут исключены.
В отличие от других возможных форм управления (в семье оно, например, осуществляется при использовании родительской, т.е. личной, власти, а во многих коллективах (например, в общественном объединении) - путем применения корпоративной власти организации, моральных установок, запретов и ограничений) государственное и муниципальное управление это публичное управление в обществе и территориальном коллективе на основе использования публичной государственной и муниципальной власти.
3.1Публичная власть в государственном и муниципальном управлении
Публичная власть возникает не во всяком коллективе. Родительская власть в семье или власть главаря преступной банды имеет не публичный, а персональный, личный характер. Публичная власть возникает в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями. Непосредственно публичная власть связана с двумя факторами, о которых говорилось выше: общие интересы, на определенном этапе становящиеся общественными, и социальная (а не персональная) асимметрия. В силу указанных причин государственная власть возникает в обществе страны, муниципальная - первоначально в коллективе людей, осевших на месте для общей жизни. Эти две разновидности публичной власти обладают многими общими характеристиками. Они отделены от общества (исключением является, например, принятие решений сельским сходом в мелких муниципальных образованиях), органы публичной власти обладают правом устанавливать общеобязательные для данного коллектива (общества, муниципального образования) общие правила и применять принуждение. Обе они обладают особым аппаратом - коллективом людей, как бы выделенных из общества и профессионально занимающихся управлением (и принуждением) - государственным и муниципальным.
Вместе с тем каждая из этих двух разновидностей имеет свои особенности. Они коренятся в том, что государственная власть действует от имени всего народа, а муниципальная - от имени сравнительно небольшого территориального коллектива. Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет локальную сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности в том числе и муниципальной власти. Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета. Многие полномочия, которые принадлежат государственной власти, ее органам (вопросы гражданства, преступления и наказания, иностранные дела, прокуратура, суды и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться на уровне муниципалитета, каким бы крупным он ни был (за рубежом некоторые большие города, например Нью-Йорк или Токио, имеющие статус муниципального образования, превосходят по численности населения многие государства). Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат.
Различия государственной и муниципальной публичной власти находят свое продолжение в различиях государственного и муниципального управления.
Публичное управление. Публичная власть - явление в известной мере статическое. Для того чтобы она была использована как динамическое отношение, т.е. для управления, необходим какой-то факт (событие, действие и др.), имеющий общественное значение. В этом случае субъект управления действует как власть, применяя власть в определенных целях. Возникает управленческое отношение: действующий субъект, объект и управленческая связь между ними.
Публичное управление - это воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Бывают, конечно, случаи, когда орган управления, а чаще - чиновник, давая распоряжения, преследует не общественные, публичные, а своекорыстные интересы, но это уже правонарушение, выходящее за пределы публичного управления. Государственное и муниципальное управление - разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими.
3.2 Структурность и бесструктурность в государственном и муниципальном управлении.
Общество и муниципальное образование - сложные системы, где действуют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частности, означает, что общество и муниципальное образование управляется структурно-бесструктурным способом. Органы государства и муниципального образования задают управлению структурность, но помимо них в обществе, муниципальном образовании действуют другие факторы (экономического, социального, идеологического и т.д. характера), оказывающие свое влияние в том числе и на управление. При структурном управлении информация (включая указания и иные управленческие акты) распространяется адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бесструктурном управлении информация, распространяясь свободно или по случайным цепочкам (через соседей, бывших однокурсников и т.д.), может оказывать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника он не может. Тогда используется бесструктурное управление: вокруг начальника, например через друзей его жены, создается общественное мнение, которое воздействует на управляющего, и подчиненный получает желанную награду. Это - шутливый пример. На деле многие процессы социального управления в обществе и в муниципальном образовании имеют бесструктурный характер (перемещение рабочей силы, воспитание подрастающего поколения, демографические процессы - рождения, смерти и т.д.), и органы государства и муниципального образования могут лишь частично воздействовать на них, а на некоторые - вообще не могут.
